Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 492/14, oddalił skargę A. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
A. M. (dalej jako skarżąca) przebywając w Polsce na podstawie wizy Schengen uprawniającej do wielokrotnego przekraczania granicy z terminem ważności od 10 kwietnia 2013 r. do 24 sierpnia 2013 r., będąc jednym z dwóch właścicieli A. Sp. z o.o., w której pełni funkcję wiceprezesa zarządu, w dniu [...] kwietnia 2013 r. wystąpiła do Wojewody Łódzkiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, uzasadniając go wykonywaniem pracy oraz prowadzeniem działalności gospodarczej w ramach ww. Spółki.
Wojewoda Łódzki w piśmie z dnia [...] maja 2013 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o dokumenty wskazane w tym piśmie, konieczne dla rozpoznania złożonego przez nią wniosku o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca stwierdziła, że materiał dowodowy w sprawie nie może zostać uzupełniony w terminie, ze względu na toczące się postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę. Podała, że zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o wywiązywaniu się z zobowiązań podatkowych wobec Skarbu Państwa oraz zeznanie o wysokości osiągniętego dochodu za 2012 r. nie dotyczy skarżącej, ponieważ przybyła ona do Polski 10 kwietnia 2013 r.
Mając na uwadze dane zawarte w oświadczeniu skarżącej z dnia [...] maja 2013 r. złożonym na potrzeby postępowania o wydanie pozwolenia na pracę dla niej i A. A. organ ustalił, że przyjechała ona do Polski 10 kwietnia 2013 r. w celu rozpoczęcia działalności gospodarczej. Przedmiotem działalności tej Spółki będzie produkcja oraz sprzedaż ormiańskich i rosyjskich ciastek. Skarżąca przedstawiła wówczas wizję rozwoju działalności tej firmy i jej sytuację finansową.
Wojewoda Łódzki w dniu [...] lipca 2013 r. wydał zezwolenie na pracę skarżącej na rzecz A. Sp. z o.o. na stanowisku wiceprezesa zarządu, na podstawie umowy o pracę, w okresie od 10 lipca 2013 r. do 9 lipca 2014 r., z wynagrodzeniem miesięcznym nie niższym niż 1700 zł brutto.
W dniu [...] lipca 2013 r. dołączono do akt sprawy umowę o pracę zawartą [...] lipca 2013 r. na czas nieokreślony pomiędzy A. Sp. z o.o. a skarżącą, w charakterze wiceprezesa zarządu Spółki, z wynagrodzeniem miesięcznym 1600 zł brutto, oświadczenie skarżącej z [...] maja 2013 r. informujące, że nie posiada nikogo na utrzymaniu oraz zgłoszenie skarżącej do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2013 r.
Wojewoda Łódzki decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony uznał bowiem, że działalność gospodarcza skarżącej nie jest korzystna dla gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej oraz, że nie udokumentowała ona posiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania w Polsce, a także ubezpieczenia zdrowotnego. Do dnia wydania rozstrzygnięcia w sprawie, mimo wezwania organu, materiał dowodowy nie został uzupełniony o jakiekolwiek dokumenty potwierdzające, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza spełnia przesłanki określone w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573, ze zm.). Wskazano, że organy administracji publicznej rozpatrując przedmiotową sprawę oceniają stan działalności, kondycję danego przedsiębiorstwa, jego znaczenie i pozycję na rynku na dzień wydania rozstrzygnięcia.
Organy nie biorą jednak pod uwagę planów strony co do realizacji określonych celów a także nie oceniają potencjalnych możliwości przedsiębiorstwa. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Łódzki stwierdził, że na dzień wydania rozstrzygnięcia w sprawie, skarżąca nie spełnia warunków koniecznych do uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach poprzez nieuwzględnienie początkowego okresu prowadzenia działalności gospodarczej przez Spółkę, w której pracuje skarżąca. Pominięto fakt, że skarżąca została zatrudniona po uzyskaniu zezwolenia na pracę, posiada więc regularne i stabilne źródło dochodu wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania. W jej ocenie naruszona została zasada zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, bowiem w ślad za uzyskaniem zezwolenia na zatrudnienie w charakterze członka zarządu Spółki powinna iść decyzja legalizująca czasowy pobyt skarżącej w Polsce, umożliwiająca rozwijanie jej aktywności gospodarczej kierowanej Spółki i ocena jej korzyści. Na etapie postępowania odwoławczego akta sprawy zostały uzupełnione o dokumenty przedstawiające sytuację finansową spółki (rachunek zysków i strat, bilans), jej zobowiązania względem ZUS i Urzędu Skarbowego, fakt zatrudnienia jednego pracownika.
Przekazano także skorygowaną umowę o pracę skarżącej z dnia [...] lipca 2013 r. z wynagrodzeniem miesięcznym 1700 zł, oświadczenie Walentyny Kozłowskiej o uiszczaniu przez skarżącą kosztów eksploatacyjnych związanych z wynajmowanym przez nią mieszkaniem w wysokości 305 zł, listy płac za okres od lipca do września 2013 r.
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z [...] lipca 2013 r.
W ocenie organu odwoławczego, na podstawie zebranego materiału dowodowego działalności A. Sp. z o.o. nie można zakwalifikować jako korzystnej dla polskiej gospodarki, charakteryzującej się stabilnością ekonomiczną, a w związku z tym dającej rękojmię generowania korzyści w przyszłości. A. Sp. z o.o. jest nowym podmiotem o nieugruntowanej pozycji na rynku. Ponadto z akt sprawy wynika, że w chwili obecnej w Spółce zatrudniony jest jeden obywatel polski na podstawie umowy zawartej na okres próbny od 3 października 2013 r. do 2 stycznia 2014 r.
Organ podkreślił ponadto, że z uwagi na fakt wykonywania przez skarżącą pracy na stanowisku wiceprezesa zarządu prowadzonej przez siebie A. Sp. z o.o. organ rozpatrujący sprawę w przypadku ustalenia, że skarżąca nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o cudzoziemcach zobligowany jest do odmowy udzielenia jej wnioskowanego zezwolenia.
Zdaniem organu, skarżąca nie udokumentowała, że spełnia przesłankę z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, albowiem w żaden sposób nie wykazała, aby na skutek działalności jej Spółki poczyniono w Polsce jakieś inwestycje lub by działalność badanej Spółki spowodowała wprowadzenie nowych technologii i korzystnych innowacji. Skarżąca nie wykazała, że Spółka odgrywa znaczącą rolę, jako pracodawca choćby na regionalnym (lokalnym) rynku pracy, przyczyniając się m.in. do spadku bezrobocia poprzez tworzenie nowych miejsc pracy.
Organ stwierdził także, iż skarżąca nie spełnia przesłanek określonych w art. 53b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, gdyż jej dochód uzyskiwany z tytułu zatrudnienia w A. Sp. z o.o. tj. 1700 zł brutto (1250, 91 zł netto), po odjęciu kosztów eksploatacyjnych w wysokości 305 zł oraz czynszu w wysokości 450 zł, nie spełnia kryteriów dochodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r.
Organ podkreślił, że udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w trybie art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy jest możliwe wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przez stronę wymogu z art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, na co wskazuje brzmienie art. 53 ust. 4 ustawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżąca nie spełnia żadnej z przesłanek warunkujących udzielenie przedmiotowego zezwolenia.
W skardze na powyższą decyzję i decyzję ją poprzedzającą skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 53 ust. 1 pkt. 1 i 2 i ust. 4 oraz art. 53b ust. 1 pkt. 2 ustawy o cudzoziemcach w wyniku nieuprawnionego przyjęcia, że nie spełnia ona wymogów nałożonych treścią art. 53 ust. 1 pkt. 1 i 2 w sytuacji, kiedy świadczy pracę w charakterze wiceprezesa zarządu Spółki z o.o. na podstawie zezwolenia o pracę wydanego, jak też w sytuacji kiedy ocena stopnia korzystności na tak wczesnym etapie uruchamiania działalności jest zdecydowanie przedwczesna, czemu wyraz dał Wojewoda Łódzki podając w uzasadnieniu zezwolenia na pracę.
W jej ocenie żaden interes społeczny nie sprzeciwia się uznaniu, że skarżąca spełnia "kryterium dochodowe" z art. 53b ust. 1 pkt. 2 ustawy o cudzoziemcach. Skarżąca podkreśliła, że posiada stabilne i regularne źródło dochodu, wystarczające na pokrycie przez nią kosztów utrzymania, czego dowodem jest to, że nie ubiega się o jakąkolwiek pomoc ze strony organów.
Mając na uwadze, iż w trakcie trwania procedur nad zaskarżanymi decyzjami Spółka zatrudniła polskiego pracownika, z pomyślnym wynikiem przeszła kontrolę Państwowej Inspekcji Pracy, w ocenie skarżącej miała ona prawo oczekiwać, że w oparciu o zasadę demokratycznego państwa prawa w jej sprawie zapadną tożsame decyzje, tj. udzielone jej zostanie zezwolenie na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na czas co najmniej równy okresowi udzielonego zezwolenia na pracę.
W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 492/14, oddalił skargę Anait Muradyan albowiem nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi.
W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573, ze zm.), a także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji prawidłowo orzekły co do braku podstaw do udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określonych w art. 53 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 53b ust. 1,ust. 5 i ust. 5a oraz art. 57 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy.
Mając na uwadze treść ww. przepisów Sąd wskazał, że organy podejmują decyzję w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce po ustaleniu, czy wnioskujący spełnia ustawowe przesłanki uzasadniające udzielenie takiego zezwolenia. Wnioskujący cudzoziemiec powinien posiadać ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz stabilne i regularne źródło dochodu wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej, cudzoziemiec uzyska zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą korzystną dla gospodarki narodowej. Korzyść dla gospodarki przejawiać się może wzrostem inwestycji, transferem technologii, wprowadzaniem korzystnych innowacji lub tworzeniem nowych miejsc pracy.
Odnosząc opisane warunki do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca wykazała, że posiada ubezpieczenie zdrowotne, bowiem [...] listopada 2013 r. dołączyła do akt sprawy zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] listopada 2013 r., z którego wynika, że została zgłoszona od [...] lipca 2013 r. przez A. Sp. z o.o. do ubezpieczenia społecznego i zdrowotnego, z podstawą odprowadzanych składek w wysokości 1700 zł.
Sąd zauważył, że sporna pomiędzy stronami pozostaje kwestia, czy działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą jest korzystna dla gospodarki narodowej, jak również czy posiadany przez skarżącą dochód odpowiada kryterium ustawowemu.
Sąd wskazał, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "działalność korzystna dla gospodarki narodowej", mimo że nim operuje. Ustawodawca nie wskazał również zamkniętego katalogu cech charakteryzujących "działalność korzystną dla gospodarki narodowej", wskazując jednakże, że taka działalność w szczególności powinna się przyczyniać do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji i tworzenia nowych miejsc pracy. Powołane przykładowo cechy takiej działalności stanowią wskazówkę interpretacyjną, wymagającą wykazania związku pomiędzy prowadzoną działalnością gospodarczą, a konkretnymi korzyściami dla gospodarki narodowej. Udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy może uzasadniać tylko taka działalność gospodarcza, która jest korzystna dla gospodarki narodowej, a nie jedynie dla podmiotu, który ją prowadzi (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2005 r., sygn. akt II OSK 201/05, LEX nr 190306). Dla ustalenia kryterium działalności gospodarczej konieczne jest zatem uwzględnienie szerszego odniesienia, niż jedynie finansowa kondycja firmy.
Według Sądu organ prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie prowadzona przez skarżącą Spółka nie przyczynia się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji w gospodarce narodowej. Powołane okoliczności w żaden sposób nie zostały wykazane przez skarżącą. Zaznaczył, że oceniając przesłankę "korzystności", należy mieć również na uwadze wysokość osiąganych przez Spółkę dochodów i kwoty odprowadzanych w związku z prowadzoną działalnością świadczeń do budżetu państwa (np. z tytułu podatku dochodowego, składek na ubezpieczenia społeczne). Z punktu widzenia gospodarki zasadne wydaje się promowanie rozwoju przedsiębiorstw przynoszących znaczące korzyści finansowe, natomiast ograniczanie dostępu do rynku podmiotów, które wykazują niewysokie dochody albo wręcz straty. Dlatego wysokie dochody, a przez to wysokie wpływy do budżetu państwa z tytułu należności podatkowych mogą uzasadniać pozytywne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy brak jest innych okoliczności prowadzących do uznania za spełnioną przesłankę określoną w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.
Sąd podniósł, iż w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach uzasadnia wyłącznie faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej korzystnej dla gospodarki narodowej, a nie sam zamiar prowadzenia takiej działalności - zob. wyroki NSA: z dnia 29 czerwca 2006 r., II OSK 69/06, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 49, z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2523/12, CBOSA.
Sąd zauważył, że warunek "prowadzenia działalności korzystnej dla gospodarki narodowej", sformułowany został przy użyciu czasu teraźniejszego, co wskazuje, że przy ocenie jego spełnienia organ administracji publicznej koncentruje się na zbadaniu aktualnej kondycji prowadzonego przez cudzoziemca przedsiębiorstwa i zobowiązany jest zbadać jego przydatność i znaczenie dla gospodarki narodowej na dzień wydania rozstrzygnięcia w sprawie złożonego wniosku. Skoro organy rozpoznając sprawę oceniają stan działalności, kondycję przedsiębiorstwa, jego pozycję i znaczenie w dniu wydania decyzji, to nie mogły wziąć pod uwagę zamiarów skarżącej, co do realizacji określonych celów i nie mogły też oceniać samych potencjalnych możliwości Spółki np. w zakresie generowanych w przyszłości zysków, prognozowanych osiągnięć technologicznych czy tworzenia nowych miejsc pracy. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby prowadzić do kierowania się przez organ nieostrymi i niejednakowymi dla wszystkich przedsiębiorców kryteriami, co byłoby niepożądane zarówno ze względu na zasadę pewności prawa, jak i jego równości.
Zdaniem Sądu, z akt sprawy wynikało, że prowadzona przez skarżącą Spółka przynosi straty. Natomiast uiszczanie podatków na rzecz państwa polskiego nie oznacza wprost, że podmiot gospodarczy prowadzi działalność korzystną dla gospodarki narodowej. Sąd stwierdził, że w takich okolicznościach na aprobatę zasługuje pogląd organu, iż dochody uzyskiwane przez Spółkę nie uzasadniają udzielenia skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w Polsce.
Dalej Sąd zauważył, że prowadzona przez skarżącą Spółka nie przyczynia się do spadku bezrobocia. Przyjmując za skarżącą, że jest w niej zatrudniona jedna obywatelka polska oraz skarżąca wraz ze wspólnikiem, nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżąca wykazała znaczącą rolę Spółki, jako pracodawcy choćby na lokalnym rynku pracy. Nie sposób bowiem uznać, że stworzenie zaledwie jednego miejsca pracy przyczynia się do spadku bezrobocia i dlatego wpływa korzystnie na gospodarkę narodową w rozumieniu art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.
Sąd jako prawidłowe ocenił stanowisko organu odwoławczego, że o spełnieniu przesłanki zawartej w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach nie świadczy także przedmiot działalności Spółki, którym jest produkcja oraz sprzedaż ormiańskich i rosyjskich ciastek. Nie było rolą Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców dokonywanie oceny jakości sprzedawanych towarów i jakości usług świadczonych przez Spółkę skarżącej, a jedynie ocena wpływu prowadzonej przez nią działalności na gospodarkę narodową. W zaskarżonej decyzji kwestia charakteru tej działalności w kontekście przesłanki określonej w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach została prawidłowo oceniona. Usługi tego typu nie mają charakteru innowacyjnego i unikatowego.
Prowadzona przez skarżącą działalność nie spełniała przesłanki zawartej w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, tj. nie można jej uznać za korzystną dla gospodarki narodowej. Na spełnienie powyższej przesłanki nie wskazuje bowiem ani przedmiot działalności spółki, ani poziom zatrudnienia, ani wysokość dochodów Spółki i związany z nim uiszczany podatek.
Odnosząc się do drugiej kwestii spornej, tj. czy posiadany przez skarżącą dochód odpowiada kryterium ustawowemu Sąd wyjaśnił, że organ administracji w przedmiotowej sprawie zobowiązany był sprawdzić, czy stały dochód uzyskiwany przez skarżącą, po odliczeniu kosztów zamieszkania, jest wyższy niż wysokość dochodu, od której przyznaje się świadczenia pieniężne z pomocy społecznej na podstawie ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
Sąd dokonał szczegółowej analizy danych mających wpływ na określenie stałego dochodu skarżącej i stwierdził, że nawet w przypadku odjęcia opłaty za wywóz śmieci od kwoty 305 zł (kwoty zawierającej koszt opłat za media), to i tak uzyskiwany dochód skarżącej po odjęciu wszystkich kosztów zamieszkania jest niższy od kwoty wymaganej ustawowo, tj. 542 zł. Organ obliczając koszty zamieszkania skarżącej nie wziął pod uwagę ponoszonego przez nią kosztu związanego z opłatą za gaz. Skoro nawet po odjęciu od kwoty 305 zł (związanej z opłatami za media) opłaty związanej z kosztem wywozu śmieci (bez uwzględnienia kosztu związanego z opłatą za gaz) dochód skarżącej po odjęciu kosztów zamieszkania (koszt wynajmu + opłaty) jest niższy od kwoty wymaganej ustawowo tj. 542 zł, to słusznie jest przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanki zawartej w art. 53b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.
W ocenie Sądu trafnie zatem organy uznały, że skarżąca nie wypełniła przesłanek z art. 53 ust. 1 pkt 2 oraz art. 53b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, co obligowało organ, na mocy art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP.
Sąd podniósł, że uzyskanie zezwolenia na pracę, co do zasady stanowi okoliczność uzasadniającą wydanie zezwolenia, ale jedynie wtedy, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie. W tym konkretnym przypadku, skarżąca musiała jeszcze wykazać, że spełnia przesłankę, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy, jak również z art. 53b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach (ubezpieczenie zdrowotne, stabilne i regularne źródło dochodu w określonej wysokości). Samo uzyskanie zezwolenia na pracę nie stanowi więc przesłanki wystarczającej do uzyskania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Sąd zwrócił uwagę, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69 poz. 415, ze zm.) legalne wykonywanie pracy w Polsce jest uzależnione od uzyskania zezwolenia na pracę oraz jednego ze stypizowanych w tej regulacji tytułów prawnych do pobytu w Polsce. Skoro nie ma zależności w postaci konieczności udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony ze względu na uzyskanie zezwolenia na pracę, to nie można zasadnie upatrywać sprzeczności pomiędzy wydaniem zezwolenia na pracę, a odmową udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 8 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a.
Zdaniem Sądu każde z podanych wyżej ustaleń niezależnie od siebie obligowało organ administracji do zastosowania art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła A. M. zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art.57 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach poprzez bezpodstawne, niewłaściwe zastosowanie kryteriów "korzystności" działalności Spółki skarżącej w sytuacji, kiedy w stanie realnym sprawy po uruchomieniu jej działalności i uprzednim zainwestowaniu środków finansowych w wyposażenie, a przed rozpoczęciem produkcji, dodatni wynik finansowy nie mógł być wygenerowany, co wynika z prawideł i zasad księgowej ewidencji zdarzeń gospodarczych. Równolegle Spółka stworzyła nowe miejsca pracy i zatrudniła dwoje obywateli Polski.
Naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 P.p.s.a., skarżąca upatruje w naruszeniu art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które polegać miało na niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes skarżącej, a także prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca przebywa w Polsce od 10 kwietnia 2013 r., a zezwolenie na pracę w charakterze prezesa zarządu Spółki uzyskała w dniu 10 lipca 2013 r. na okres jednego roku. Dopiero po jej przyjeździe Spółka mogła podjąć realnie działalność i to o charakterze organizacyjnym, nie zaś produkcyjnym. W tych okolicznościach żądanie przez organ dokumentów podatkowych Spółki za 2012 r. było chybione.
Skarżąca stwierdziła, że chybiony jest zarzut braku stabilnego i regularnego źródła dochodu w stopniu wystarczającym do pokrycia kosztów utrzymania oraz braku ubezpieczenia zdrowotnego ponieważ skarżąca legalnie mogła zostać zatrudniona na umowę o pracę dopiero od dnia 10 lipca 2014, tj. uzyskania z tym dniem zezwolenia Wojewody Łódzkiego na zatrudnienie. Wcześniejsze zatrudnienie skarżącej byłoby zatem nielegalne i stanowiłoby złamanie obowiązującego porządku prawnego. Od dnia [...] lipca 2014 skarżąca podpisała umowę o pracę, która gwarantowała jej stabilne i regularne zarobki oraz objęcie systemem ubezpieczeń społecznych, w tym zdrowotnych, co zostało potwierdzone wynikiem kontroli Okręgowego Inspektora Pracy w Łodzi Państwowej Inspekcji Pracy, przeprowadzonej na zlecenie Wojewody Łódzkiego.
Niezasadny jest też zarzut zbyt niskiej kwoty dochodu, niewystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania. Organy bowiem ustaliły, a w ślad za nimi tak przyjął WSA w Warszawie, że skarżąca dysponowała własnymi środkami zgromadzonymi na prywatnym koncie bankowym, jednak okoliczność tę zupełnie pominięto w rozstrzygnięciach. Co więcej, zupełnie nie uwzględniono innych oszczędności skarżącej zgromadzonych w gotówce.
Podobnie skarżąca oceniła zarzut braku korzystności dla gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej. Uznała, że jest on co najmniej przedwczesny. Wskazała, że w dotychczasowej praktyce orzeczniczej brak jest odniesienia się do oceny przypadków działalności gospodarczej dopiero co rozpoczynanej (także w formie spółek prawa handlowego). W granicach wiedzy i doświadczenia życiowego za bezdyskusyjne uznać należy, że podmiot dopiero co rozpoczynający działalność gospodarczą w pierwszej kolejności generuje koszty. Dopiero te koszty poniesione w celu organizacji produkcji (najem/nabycie miejsca prowadzenia działalności, zakup maszyn i urządzeń, zakup surowców do produkcji, zatrudnienie odpowiednich osób) przełożą się w okresie przyszłym na przychody ze sprzedaży wytworzonych produktów, a w konsekwencji na dochód, który można będzie oceniać na podstawie wypracowanych kryteriów. Do sprawy zatem zastosowano miernik oceny w jej realiach nieprzydatny, niemożliwy do spełnienia.
Tymczasem sztywne trzymanie się dotychczasowej linii orzeczniczej, iż chodzi o stan przedsięwzięcia gospodarczego na dzień składania wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pozostaje w sprzeczności z praktyką gospodarczą i ideą prowadzenia działalności gospodarczej, której zasady zapisano w ustawie z dnia 2 lipca 2004 - o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 672 ze zm.).
Skarżąca podkreśliła, iż jest rzeczą zrozumiałą, że rząd Rzeczypospolitej Polskiej odpowiedzialny za globalną gospodarkę Państwa jest zainteresowany tym aby w Polsce pojawiali się wielcy i bogaci inwestorzy, transferujący nowoczesne technologie i tworzący miejsca pracy. Jednak taki, nawet najbardziej uzasadniony, punkt widzenia nie powinien zaburzać równości prawnej działania tych, którzy na terytorium Polski podejmują ryzyko inwestując swoje prywatne środki, dostrzegając w tym szanse rozwoju dla siebie. Chodzi o to, aby wszyscy podejmujący działalność gospodarczą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mieli, z prawnego punktu widzenia, równe szanse na starcie. To podstawa zaufania przedsiębiorców do organów władzy publicznej, która niestety w niniejszej sprawie została zachwiana decyzjami organów administracji publicznej, co gorsze, umknęła kontrolującemu owe decyzje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na marginesie skarżąca wskazała, że działalność Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A. z siedzibą w Ł. za rok 2013 zamknęła się skromnym ale jednak zyskiem. Za pierwsze siedem miesięcy br. zysk ten jest już ponad trzykrotnie większy, a przychody już osiągnęły poziom ubiegłego roku. To oczywisty dowód tego, że oba orzekające organy i kontrolujący je WSA w Warszawie myliły się.
Skarżąca stwierdziła, że w sprawie niniejszej warto także wskazać inną, pominiętą przesłankę zawartą w treści art. 53 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 o cudzoziemcach, mówiącą o tworzeniu nowych miejsc pracy. Otóż Spółka, poza członkami organu swego zarządu, zatrudniła też dwie inne osoby. Obecnie znajduje się na etapie przenoszenia swojej działalności w inne miejsce, znacząco lepiej przygotowane do prowadzenia planowanej działalności z jej poszerzeniem o usługi gastronomiczne oferujące posiłki charakterystyczne dla tradycyjnej kuchni rosyjskiej i ormiańskiej. To przedsięwzięcie, a także przyznanie z Powiatowego Urzędu Pracy w Łodzi dotacji na wyposażenie miejsca pracy wymusi niejako zwiększenie zatrudnienia, a więc jeszcze dobitniej Spółka spełni kryterium przyczynienia się do tworzenia nowych miejsc pracy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wbrew podniesionym w skardze kasacyjnym zarzutom uznać należało, że Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz prawidłowo uznał, że organy właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.
Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udziela się cudzoziemcowi, który:
- 1) posiada zezwolenie na pracę albo pisemne oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia cudzoziemcowi wykonywania pracy, jeżeli zezwolenie na pracę nie jest wymagane,
- 2) prowadzi działalność gospodarczą na podstawie przepisów obowiązujących w tym zakresie w Rzeczypospolitej Polskiej, korzystną dla gospodarki narodowej, a w szczególności przyczyniającą się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji lub tworzenia nowych miejsc pracy.
Na zasadzie art. 53 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wykonujący lub zamierzający wykonywać pracę w utworzonej przez siebie spółce komandytowej, spółce komandytowo-akcyjnej, spółce z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółce akcyjnej albo w takiej spółce, do której przystąpił lub objął bądź nabył jej udziały lub akcje, jest obowiązany wykazać, że działalność tej spółki spełnia warunki określone w ust. 1 pkt 2.
W myśl art. 53b ust. 1 ww. ustawy cudzoziemiec, o którym mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązany jest posiadać:
- 1) ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz
- 2) stabilne i regularne źródło dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu w przypadkach, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1, 2, 7, 9, 13 i 14 oraz w art. 53a ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2, 3b i 4.
Zgodnie z art. 53b ust. 5 i ust. 5a cytowanej ustawy dochód, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, po odliczeniu kosztów zamieszkania, przypadający na każdego członka rodziny pozostającego na utrzymaniu cudzoziemca lub na cudzoziemca, gdy jest osobą samotną, musi być wyższy niż wysokość dochodu, od której przyznaje się świadczenia pieniężne z pomocy społecznej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.). Ustawodawca uznał, że koszty zamieszkania, o których mowa w ust. 5, obejmują co najmniej wysokość stałych opłat związanych z eksploatacją zajmowanego lokalu w rozliczeniu na liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu, a ponadto opłaty za dostawy do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych.
Organ w myśl art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach odmawia udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony cudzoziemcowi, który nie spełnia wymogów z art. 53 - 53b.
Z powyższych regulacji wynika, że organy administracji rozpatrując sprawę o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony dokonują oceny sytuacji cudzoziemca w zakresie wymogów wynikających z ww. przepisów.
W niniejszej sprawie z uwagi na to, że skarżąca uzyskała zezwolenie na pracę oraz z uwagi na zatrudnienie jej w założonej i prowadzonej przez nią firmie należało ustalić czy ta działalność gospodarcza spełnia kryteria z art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca formułując ten przepis użył zwrotu "prowadzi działalność gospodarczą" w czasie teraźniejszym. Tym samym dokonując oceny tej działalności należało brać pod uwagę stan prowadzonej działalności na dzień rozpatrywania sprawy przez organy administracji. Okoliczność, że działalność ta jest na początkowym stadium rozwoju co generuje duże koszty jej uruchomienia i nie przynosi takich wyników ekonomicznych jakie planuje się w jej późniejszym okresie, wbrew temu co podkreśla skarżąca, nie mogła stanowić argumentu dla dokonania pozytywnej oceny korzystności tej działalności dla gospodarki narodowej.
Także stan tej działalności na etapie prowadzenia postępowania przed sądami administracyjnymi nie będzie miał wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji organów administracji. Organy w chwili orzekania o udzieleniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony dysponowały takim materiałem dowodowym, z którego wynikało, że działalność Spółki skarżącej nie mogła być uznana za korzystną. Zdaniem NSA, organy a za nimi Sąd I instancji słusznie uznały, że działalność polegająca na produkcji i sprzedaży ormiańskich i rosyjskich ciasteczek nie należy do działalności przyczyniającej się do wzrostu inwestycji, transferu technologii, wprowadzania korzystnych innowacji. Oczywiście te kryteria są przykładowe i "korzystności" dla gospodarki narodowej można było upatrywać w innych aspektach jej cechach. Organy wzięły pod uwagę wpływy podatkowe dla budżetu państwa, jakie generuje prowadzona działalność ale z uwagi na słabą kondycję finansową Spółki potwierdzoną przedkładanymi bilansami ocena korzystności okazała się negatywna (Spółka generowała straty).
Kolejnym kryterium korzystności był wpływ prowadzonej działalności na tworzenie nowych miejsc pracy. Z dokumentacji przedłożonej przez skarżącą wynikało, że poza dwuosobowym zarządem w firmie zatrudniona została obywatelka Polski. W tej sytuacji i tym razem organ nie miał podstaw uznać, że zatrudnienie ogółem trzech osób w tym jednej obywatelki Polski dowodzi tworzenia nowych miejsc pracy, które miałyby przełożenie na stan zatrudnienia chociaż na lokalnym rynku pracy. Okoliczność, że stan zatrudnienia uległ zmianie na przestrzeni kolejnych miesięcy działalności Spółki nie mógł być brany pod uwagę przez organy jak i przez Sąd I instancji ponieważ jak już było mowa wcześniej oceniano stan działalności na dzień wydawania zaskarżonej decyzji.
Analizując kwestię wykazania przez skarżącą posiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu (art. 53b ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), NSA stwierdza, że w istocie skarżąca nie wykazała, że uzyskiwany przez nią dochód po odliczeniu kosztów zamieszkania, wskazanych w art. 53 ust. 5a ustawy o cudzoziemcach, przewyższa kwotę dochodu, od której przyznaje się świadczenia pieniężne z pomocy społecznej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, z późn. zm.). Z wyliczeń przeprowadzonych przez Sąd I instancji jednoznacznie wynikało, że po opłaceniu kosztów zamieszkania określonych w ust. 5a art. 53 b ustawy o cudzoziemcach uzyskiwany przez skarżącą dochód jest niższy od kwoty 542 zł określonej na dla potrzeb przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (minimum socjalne).
Wskazać należy, że organ właściwie przy ustalaniu stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania skarżącej nie brał kwot zgromadzonych na jej rachunkach bankowych czy w gotówce bowiem posiadanie tych środków nie jest dochodem skarżącej z wykonywanej przez nią pracy. Jeśli jednak zgromadzone środki pochodziły z prowadzonej działalności gospodarczej, to skarżąca powinna wykazać, że poza dochodem z tytułu pełnienia funkcji członka zarządu Spółki, dochodem jej jest działalność Spółki a zatem działalność ta przynosi zysk. Z dokumentów bilansowych Spółki nie wynikało, że Spółka ma zysk. Skarżąca nie twierdziła także, że działalność ta stanowi jej źródło dochodu.
Skoro jak wynika z akt sprawy nie zostały spełnione przesłanki z art. 53-53b ustawy o cudzoziemcach, to organy administracji nie miały podstaw udzielić skarżącej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Zdaniem NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że stan faktyczny ustalony przez organy jest prawidłowy i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Sąd zasadnie uznał też, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów regulujących udzielenie przedmiotowego zezwolenia. W tym stanie sprawy Sąd I instancji obowiązany był oddalić skargę, jako bezzasadną.
Wyjaśnić należy, że jeśli działalność Spółki skarżącej jak przedstawia to w skardze kasacyjnej uległa znaczącej zmianie, która może mieć znaczenie dla oceny jej korzystności w rozumieniu art. 53 ust.1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, to nic nie stoi na przeszkodzie by skarżąca ponownie wystąpiła o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony popierając to stosowną argumentacją.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna, nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.