Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1473/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem Wójta Gminy P. z dnia 9 lutego 2015 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie uznania za ochronne lasów stanowiących własność Skarbu Państwa a będących w zarządzie Nadleśnictwa A..
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2012 r., sygn. IV SA/Wa 892/12 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 1994 r., sygn. K 14/93, wyjaśnił, że samorząd terytorialny działa tylko na szczeblu lokalnym (gminy), oraz że jego udział w sprawowaniu władzy ma miejsce tylko w odniesieniu do części zadań publicznych, nie zastrzeżonych dla państwa (administracji rządowej) i przekazanych mu przez ustawę. Ustawodawca w art. 16 ust. 1 ustawy o lasach nie przyznał organowi samorządu terytorialnego (gminy) prawa do współdecydowania o uznaniu lasu — stanowiącego własność Skarbu Państwa — za ochronny lub pozbawienia go tego charakteru, a tylko do wyrażania opinii w takich sprawach. Organ podniósł, iż zarząd lasami państwowymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa ustawa powierzyła Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu "Lasy Państwowe", działającemu w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1), a nadzór określonemu Ministrowi ochrony środowiska (art. 4 ust. 5). Samorząd terytorialny (rada gminy) upoważniony jest jedynie do opiniowania wniosków o uznanie lasu za ochronny (art. 16 ust. 2).
W skardze na tę decyzję Wójt Gminy P. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. Zaskarżonej decyzji Wójt zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci: art. 7, 8, 10, 11, 77 § 1, 80, 107 oraz 155 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest bezzasadna.
Sąd wskazał, że określone podmioty uczestniczą w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ustalenie interesu prawnego danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego, którego skarżąca gmina w niniejszym postępowaniu nie wykazała. W sprawie o uznanie lasu za ochronny Minister Środowiska jest organem rozstrzygającym, stroną postępowania jest zaś Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zarządzające lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa reprezentowane przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, rada gminy jest zaś jedynie organem współdziałającym. Oznacza to, że prowadzone przez nią postępowanie ma charakter pomocniczy.
Wobec powyższego, zasadnie, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, organ uznał, że organy współdziałające nie są stroną postępowań, a w konsekwencji nie mogą wnosić odwołań czy wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy (wyrok WSA w Szczecinie, II SA/Sz 58/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2012 r., sygn. IV SA/Wa 892/12). Jak wynika z art. 16 ust. 2 ustawy o lasach, rada gminy powinna jedynie wyrazić w sprawie opinię w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o jej wyrażenie, a w razie upływu tego terminu uważa się, że rada gminy nie zgłasza zastrzeżeń. Rola Rady gminy sprowadza się do wyrażenia opinii. W ramach opisywanej procedury organowi gminy przypisano kompetencje do wykonywania funkcji w sferze władzy publicznej (imperium) a nie w sferze dominium. Wobec powyższych uwarunkowań bez znaczenia dla wyniku sprawy są podnoszone w skardze okoliczności, iż uznanie za lasy ochronne dotyczy interesu gminy, gdyż ma to wpływ na jej budżet bądź standard życia jej mieszkańców.
Powyższe okoliczności nie determinują powstania po stronie gminy interesu prawnego, potwierdzają jedynie jej interes faktyczny. Zasadnie też organ podniósł, że Rada Gminy P. nie wyraziła swojej opinii w ustawowym terminie, co zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o lasach oznacza, że nie zgłosiła zastrzeżeń do wniosku Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina P., zarzucając naruszenie art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca Gmina nie jest stroną postępowania w tej sprawie.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął, że Gmina P. ma interes prawny przy orzekaniu w przedmiocie lasów ochronnych, albowiem ma to wpływ na jej budżet bądź standard życia mieszkańców. Skoro prawodawca uznał, że przed podjęciem decyzji należy zasięgnąć opinii właściwej miejscowo rady gminy to świadczy to o przyznaniu, iż wydana w wyniku tego postępowania decyzja odnosi się do interesu prawnego gminy. Fakt przyznania jednostce samorządowej prawa wyrażania opinii pozwala na udział w postępowaniu, jako stronie. Gmina działa w obronie swoich interesów, także finansowych a także interesów jej mieszkańców, dla których wprowadzenie na terenie prawie całej Gminy lasów ochronnych będzie utrudnieniem w życiu codziennym.
W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego oraz obowiązku uwzględniania więzi społecznych, gospodarczych przy wprowadzeniu na terenie prawie całej Gminy lasów ochronnych, nie można uznać konsultacji z Radą Gminy za wymóg jedynie proceduralny, bez żadnego znaczenia ich wyniku. W państwie demokratycznym wola mieszkańców powinna mieć znaczenie decydujące. Uruchomieniu postępowania w sprawie o uznanie lasu za ochronny nie stawia się żadnych wymogów merytorycznych ani proceduralnych. Narusza to ochronę podmiotowości gminy. Rola gminy sprowadzona została do wyrażenia niewiążącej opinii w sprawie. Taki stan narusza zasadę proporcjonalności oraz równości.
Ponadto przepisy pozbawiają gminę możliwości odwołania jak i zamykają dostęp do Sądu w celu ochrony majątku społeczności lokalnej. Z obowiązujących przepisów nie wynika, jakie przesłanki mają uzasadniać uznanie lasu za ochronny. Przepisy art. 16 ust. 2 ustawy o lasach stanowią wypaczenie istoty samorządności. W sprawie uznanie lasu za ochronny nie ma ponadto obowiązku sporządzania szczegółowych analiz, które pozwoliłyby na merytoryczną ocenę zasadności z punktu widzenia kryteriów społecznych i gospodarczych oraz zdolności wykonywania zadań publicznych. Oczywistym jest, że lokalne więzi gospodarcze stanowią istotny czynnik integrujący wspólnotę samorządową. Obecne unormowanie procedury uznanie lasu za ochronny jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą ochrony samodzielności gminy, z zasadą subsydiarności oraz z zasadą proporcjonalności ingerencji państwa w sferę praw i wolności, którą w tym przypadku jest swoboda i niezależność działania wspólnoty samorządowej.
Przepisy art. art. 16 ust. 2 ustawy o lasach umożliwiają bowiem w praktyce Ministrowi Środowiska zupełnie dowolne uznanie lasu za ochronny z pogwałceniem zasady decentralizacji władzy państwowej (art. 15 ust. 1 Konstytucji), ochrony samodzielności gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji), a także demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Decyzje dotyczące uznania lasu za ochronny powinny być podejmowane w sposób uwzględniający wolę społeczności lokalnej, a nie w drodze arbitralnych i krzywdzących decyzji. Tryb działania mający charakter proceduralny nie zawiera żadnych przesłanek materialnych, pozostawiając Ministrowi całkowitą dowolność. Uruchomienie postępowania w sprawie uznania lasu za ochronny winno być uzależnione od zaistnienia bardzo ważnych merytorycznych przesłanek, które usprawiedliwiałyby destabilizację stosunków społecznych i terytorialnych.
Ponadto Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124 poz. 607) w artykule 11 stanowi, iż społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca Gmina nie jest stroną postępowania w tej sprawie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1153 ze zm.) minister właściwy do spraw środowiska, w drodze decyzji, uznaje las za ochronny lub pozbawia go tego charakteru, na wniosek Dyrektora Generalnego, zaopiniowany przez radę gminy - w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa. W myśl art. 16 ust. 2 ustawy rada gminy powinna wyrazić opinię w ciągu dwóch miesięcy od dnia otrzymania wystąpienia o jej wyrażenie. W razie upływu tego terminu uważa się, że rada gminy nie zgłasza zastrzeżeń.
Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż rada gminy jako organ współdziałający (opiniujący) w tego rodzaju sprawach nie może być jednocześnie stroną postępowania. Organowi gminy - jako organowi współdziałającemu w rozumieniu art. 106 k.p.a. - przypisano kompetencje do wykonywania funkcji w sferze władzy publicznej (imperium), a nie w sferze dominium. I to w sferze publicznoprawnej w formie opinii organ gminy ma możliwość przedstawienia argumentacji przemawiającej za nieuznawaniem określonych lasów za ochronne. Gmina nie ma w tego rodzaju sprawach interesu prawnego, lecz interes faktyczny w zwalczaniu decyzji o uznaniu lasu za ochronny ze względu na zmniejszone wpływy budżetowe z podatku leśnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na pogwałcenie zasad decentralizacji władzy państwowej (art. 15 ust. 1 Konstytucji), ochrony samodzielności gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji), a także demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) poprzez umożliwienie Ministrowi Środowiska zupełnie dowolne uznanie lasu za ochronny. W odniesieniu do tych zarzutów wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 1994 r., K 14/93 (OTK 1994, nr 1, poz.
13) stwierdził, iż przepisy art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 zm.: z 1992 r. Nr 21, poz. 85 i Nr 54, poz. 254), są zgodne z konstytucyjną zasadą udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy wyrażoną w art. 5 przepisów konstytucyjnych oraz nie są niezgodne z konstytucyjną zasadą równości w prawie wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426). W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał m.in., iż zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy nie może być rozumiana absolutnie, tzn. w ten sposób, że samorząd może działać wszędzie tam, gdzie uzna to za stosowne biorąc za kryterium tylko to, że dana kwestia dotyczy spraw lokalnych. Samorząd terytorialny wykonuje część administracji publicznej nie zastrzeżonej ustawowo do kompetencji administracji rządowej (art. 71 ust. 1 Małej konstytucji). W omawianej sprawie właśnie ustawa o lasach (kwestionowany art. 16 pkt 1) zastrzega, zgodnie z postanowieniami Małej Konstytucji, do kompetencji organów administracji rządowej prawo decydowania o tym że las ma lub przestał mieć charakter lasu ochronnego. Ustawodawca wyszedł z założenia, że zagadnienie ochrony lasów jako część problematyki ochrony środowiska powinna należeć do gestii administracji rządowej po to, aby w tym zakresie można było prowadzić jednolitą politykę w skali państwa. Trybunał nie podzielił argumentacji ekonomicznej gmin, wskazujących na uszczuplenie ich budżetu związane z ustawowym zwolnieniem lasów ochronnych od podatku leśnego. Zdaniem Trybunału, gdyby gminy decydowały o uznaniu lasów za ochronne - takich lasów byłoby mniej, po to aby wpływy budżetów gminnych były większe. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego nie ponoszą żadnych kosztów z tytułu prowadzenia gospodarki leśnej w lasach państwowych. Gospodarki leśnej, która w odniesieniu do lasów ochronnych nie jest nastawiona na zysk ekonomiczny, lecz ma na względzie poprawę warunków środowiska naturalnego na danym terenie i szerzej w kraju. (...) Nadawanie określonym terenom leśnym charakteru lasu ochronnego ma na celu poprawę warunków środowiska naturalnego na danym terenie oraz spełnienie przez te lasy różnorodnych funkcji środowiskowo-twórczych i społecznych. Uznanie lasu za ochronny powinno zatem leżeć również w szeroko rozumianym interesie społeczności lokalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawioną argumentację. Interes Gminy P. w tej sprawie ma charakter wyłącznie faktyczny, który wynika z czasowego zmniejszenia wpływów budżetowych, a nie charakter prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Gmina - jako organ współdziałający w wydaniu decyzji o uznaniu lasu za ochronny na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o lasach - może przedstawić swoje stanowisko wyłącznie w formie opinii, o której mowa w tym przepisie. Podkreślenia wymaga, że - zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach - nadzór nad gospodarką leśną w lasach stanowiących własność Skarbu Państwa sprawuje minister właściwy do spraw środowiska, a więc organ kierujący działem administracji rządowej. Lasami tymi zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe (art. 4 ust. 1 ustawy). Uznanie lasów za szczególnie chronione stanowi więc formę gospodarowania lasami Skarbu Państwa przez Ministra Środowiska.
Gminom, na których terenie lasy takie się znajdują ustawodawca przyznał bardzo ograniczoną możliwość (poprzez wyrażenie opinii, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy) wpływu na gospodarowanie lasami stanowiącymi majątek Skarbu Państwa.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Gminy Plaska na rzecz Ministra Środowiska, uznając, iż w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.