Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 3018/20

Uzasadnienie

1. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 474/20 oddalił skargę A. Ś. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z 19 lutego 2020 r. nr SKO.GP.4000.1489.2019 utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Gminy M. z 28 listopada 2019 r. nr GNP.6730.48.2019, którym zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku inwentarskiego — [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o maksymalnej obsadzie 140 DJP w zabudowie zagrodowej na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina M. W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej upzp) wynika, że organ może zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli rada gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Zaaprobowano przy tym prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, jeśli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu, a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu. W niniejszej sprawie niespornym jest, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący wniósł [...] czerwca 2019 r., a Rada Gminy [...] w dniu [...] października 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu M. i T., obejmującego działkę będącą przedmiotem wniosku strony. Dlatego też, pomimo lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zasadnym było zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu należy przyjąć domniemanie, że według organu I instancji pomiędzy zamierzonym przez skarżącego zagospodarowaniem terenu a koncepcją zagospodarowania przyjmowaną w projekcie planu istnieje sprzeczność. W przeciwnym bowiem przypadku działanie organu byłoby nieracjonalne i nielogiczne.
2. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
3. 1) przepisów prawa materialnego:
4. a) art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim powołany wyżej przepis ustanawia zasady: ochrony interesów w toku, niepodważania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz niestosowania nowego prawa do zdarzeń, które zaistniały zanim to nowe prawo zostało ustanowione;
5. b) art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 30 oraz z art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim
6. c) art. 62 ust. 1 upzp przez błędną jego wykładnię, nieuwzględniającą uwarunkowań wynikających z ww. art. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji tego niewłaściwe, a w istocie bezzasadne, jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
7. 2) przepisów postępowania:
8. a) art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zakresie, w jakim przepis ten formułuje nakaz orzekania przez sądy administracyjne na podstawie akt sprawy;
9. b) art. 134 Ppsa w zakresie, w jakim przepis ten ustanawia normę-regułę prowadzenia postępowania sądowo-administracyjnego w granicach danej sprawy oraz
10. c) art. 141 § 4 Ppsa w zakresie, w jakim ani sentencja wyroku, ani uzasadnienie wyroku nie zawiera odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze,
11. - które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.
2. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3. 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
4. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
5. 4.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 62 ust. 1 upzp postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z konstrukcji prawnej powyższej regulacji wynika, że nie nakłada ona na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 489/19; 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2685/15 i II OSK 2686/15; 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2441/13). Nawet zatem jeśli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, organ ma możliwość zawieszenia takiego postępowania. Istotne jest to, aby dokumentacja planistyczna wskazywała na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z postanowieniami projektowanego planu miejscowego oraz na jakim etapie są prace planistyczne i czy istnieje możliwość zakończenia tych prac w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 upzp (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 940/18).
6. 4.4. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący wniósł [...] czerwca 2019 r., zaś Rada Miejska Gminy M. podjęła w dniu [...] października 2019 r. uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru M. i T., obejmującego nieruchomość będącą przedmiotem wniosku skarżącego. W postanowieniu zawieszającym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy Burmistrz Miasta i Gminy M. podniósł, że przystąpienie do powyższej uchwały spowodowane było m.in. koniecznością stworzenia warunków wykluczających potencjalne zagrożenia/kolizje wynikające z odmiennego sposobu zagospodarowania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługowa, zagrodowa oraz upraw rolnych), a także zminimalizowania wpływu istniejącej zabudowy na środowisko naturalne. Organ wyjaśnił nadto, że przedstawiony władzom Gminy projekt planu zawiera odmienne od wnioskowanych przez skarżącego parametry w zakresie m.in. maksymalnej obsady inwentarza w ramach jednego terenu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zgodnie z projektem planu ww. parametr został ustalony na poziomie 40 DJP, a zatem jest diametralnie różny od wnioskowanego przez skarżącego, tj. 140 DJP. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa argumentacja jednoznacznie świadczy o tym, że zaistniała realna, obiektywnie weryfikowalna okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z tych przyczyn nie sposób uznać, że doszło do naruszenia art. 62 ust. 1 upzp.
7. 4.5. Nie odniosły zamierzonego skutku także zarzuty naruszenia art. 2 w zw. z art. 30, art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że to wolą ustawodawcy władztwo planistyczne zostało zastrzeżone dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a tym samym decydowania o przeznaczeniu terenu objętego planem miejscowym. Skoro więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy i najpełniejszy instrument kształtowania przestrzeni, to w sposób usprawiedliwiony przyznano prymat pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwiono zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, aby mogło dojść do kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Dlatego też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionowanie w skardze kasacyjnej w istocie konstytucyjności powyższego stanowiska ustawodawcy pozbawione jest uzasadnionych podstaw.

Jednocześnie w odniesieniu do argumentacji skarżącego należy jedynie ubocznie zauważyć, że ewentualny brak zawieszenia postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że rozstrzygnięcie to w sytuacji zaawansowanych prac nad uchwałą planistyczną będzie mogło się ostać. W świetle bowiem art. 65 ust. 1 pkt 2 upzp w przypadku uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji dochodzi do wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla obszarów położonych w granicach takiego planu.

1. 4.6. Pozbawiony doniosłości prawnej jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. Co prawda Sąd Wojewódzki błędnie wskazał w motywach orzeczenia, iż uzasadnienie postanowienia organu I instancji jest lakoniczne, w związku z czym należy domniemywać, iż według organu pomiędzy zamierzonym przez skarżącego zagospodarowaniem terenu, a koncepcją zagospodarowania przyjmowaną w projekcie planu istnieje sprzeczność, nie wpłynęło to jednak na prawidłowość stwierdzenia, że zaistniała w przedmiotowej sprawie podstawa do zawieszenia postępowania. Sąd dostrzegł kluczową okoliczność związaną z podjęciem przez Radę Gminy M. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, który obejmuje swoimi założeniami działkę będącą przedmiotem wniosku skarżącego oraz zwrócił uwagę na kwestię kolizji założeń planistycznych.

1. 4.7. Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji nie przekraczając granic niniejszej sprawy, ocenił legalność zaskarżonego postanowienia i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Jednoznaczny zaś stan faktyczny sprawy pozwalał na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Motywy, które legły u podstaw oddalenia skargi zostały przez Sąd wyjaśnione.

1. 4.8. Mając zatem na uwadze, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.