Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1584/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Starosta N. zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. Ż. pozwolenia na budowę i rozbiórkę. Inwestycja miała obejmować rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego nr [...] i budynku w oficynie oraz budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w N..
Odwołania od tej decyzji wnieśli: Z. L. i W. L.; R. W., M. W. i D. M.; K. P.; M. L. i K. S..
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], "po rozpatrzeniu odwołania M. L. i K. S." utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...] stwierdził, że odwołanie D. M. zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 113 K.p.a., sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z dnia [...] października 2019 r. w ten sposób, że zwrot: "po rozpatrzeniu odwołania M. L. i K. S." zastąpił zwrotem: "po rozpatrzeniu odwołania M. L. i K. S., R. W. i M. W., Z. L. i W. L. oraz K. P.".
Powyższą decyzję Wojewody [...] zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Z. L., W. L. i K. P., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w tym przez nierozpoznanie odwołań wniesionych przez Z. L., W. L., K.. i wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty N. z daty [...].06.2019 r., a tym samym pozbawienie tych skarżących prawa do rozpoznania ich sprawy w toku postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 10 lutego 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Z. L. i W. L., uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r.(o sprostowaniu). W uzasadnieniu organ wskazał, że uzupełnienie decyzji o pominięte strony prowadzi do merytorycznej zmiany decyzji i nie jest oczywista omyłką.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1584/19, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji, wskazał, że decyzja ta dotknięta jest wadą kwalifikowaną. Została bowiem podjęta po rozpatrzeniu odwołań tylko dwóch osób, podczas gdy odwołania wniosło siedem osób. Ani z rozstrzygnięcia decyzji, ani z jej uzasadnienia nie wynika, aby organ odwoławczy w ogóle pozostałe odwołania dostrzegł, a wręcz przeciwnie, nawiązując do zarzutów stron, organ wymienił tylko i wyłącznie odwołanie M. L. i K. S., nie przywołując nawet danych pozostałych odwołujących się. W tej sytuacji Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (art. 104 § 2 K.p.a.), ponieważ nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Opisane naruszenie jest oczywiste, bezpośrednio i bezpodstawnie pozbawia strony ich uprawnień. Dotyczy co prawda przepisu o charakterze proceduralnym, ale, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnym, także takie naruszenie może być ocenione jako odpowiadające przepisowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2016 r., II GSK 847/14; z 6 marca 2019 r., II OSK 1018/17).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył P. Ż., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., tj. stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z uwagi na inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; oraz błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. L. i W. L. wnieśli o jej oddalenie.
W związku z zarządzeniem z dnia 22 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), poinformował strony postępowania o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej w zasadzie potwierdza okoliczność braku rozpatrzenia przez organ odwoławczy wszystkich złożonych w sprawie odwołań od ww. decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę. Ponadto sformułowane w niej zarzuty nie są przekonujące, ponieważ w tej sprawie Sąd I instancji ujawnił kwalifikowaną wadę decyzji Wojewody, tj. wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc wadę rażącego naruszenia prawa, a nie – jak wskazano w zarzucie skargi kasacyjnej – jakoby Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W tym zakresie Sąd dokładnie wyjaśnił na czym polega wada "rażącego naruszenia prawa", co ma swoje odzwierciedlenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
Tej zaś oceny w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, argumentując, że wszystkie wniesione w sprawie odwołania (także te nierozpatrzone) merytorycznie były takie same i zawierały podobną treść. Nie znajduje także żadnego prawnego potwierdzenia argument, że skoro organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w oparciu o część odwołań to należało przyjąć, że jego decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty, gdyż dotyczyła wszystkich kwestii wskazanych w każdym z wniesionych odwołań. Istota problemu w okolicznościach tej sprawy sprowadza się bowiem do wskazywanego przez Sąd I instancji braku rozpatrzenia wszystkich odwołań i to ta wada postępowania rzutuje na niewadliwe stwierdzenie Sądu, zgodnie z którym istota sprawy nie została rozpatrzona, ponieważ nie zostały rozpatrzone wszystkie wniesione w sprawie odwołania. Taka zaś ocena znajduje swoje potwierdzenie w jednym z poglądów orzeczniczych, zgodnie z którym brak realizacji łącznego rozpoznania odwołań wszystkich stron postępowania jest nawet przesłanką do stwierdzenia nieważności takiej decyzji ostatecznej w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12; z 1 kwietnia 2015 r., OSK 1230/04).
Taki zaś pogląd posiada uzasadnienie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozstrzygnięcia co do odwołania jednej strony, czy kilku stron, jednak z pominięciem któregoś ze złożonych odwołań, to w rezultacie wydane orzeczenie kończy postępowanie odwoławcze i wyłączona jest możliwość wydania drugiej decyzji w tej samej sprawie. Dlatego niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań traktowane jest zasadniczo jako istotne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z 1 kwietnia 2005 r., OSK 1230/04; z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; z 18 maja 2012 r., I OSK 736/11; z 14 maja 2013 r., II OSK 2005/12).
Ponadto na uwagę zasługuje, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu, który skutecznie podważałby ocenę Sądu I instancji w zakresie rażącego naruszenia przez Wojewodę art. 104 § 2 K.p.a. W konsekwencji, w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny twierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W tej zaś sprawie Sąd I instancji wskazał na istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a., co uprawniało ten Sąd do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.