Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 592/14 oddalił skargi T. S.A. z siedzibą w P. i T. Spółka Akcyjna R. S.K.A. z siedzibą w P. (dalej: skarżące spółki) na uchwałę Rady Miasta P. z 19 listopada 2013 r. nr... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Skarżące spółki wniosły skargę na uchwałę Rady Miasta P. z 19 listopada 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M." R. część D w P. - na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:
- - art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647, dalej "upzp") poprzez zaniechanie rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu miejscowego;
- - art. 16 ust. 1 upzp poprzez sporządzenie planu miejscowego z wykorzystaniem nieaktualnych map zasadniczych;
- - art. 15 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 upzp poprzez zaniechania przyjęcia wniosków do planu miejscowego w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dotyczącego trenu objętego projektem planu;
- - art. 17 pkt 6 upzp poprzez zaniechanie dokonania uzgodnień oraz zaniechanie zebrania opinii dotyczących planu po dokonaniu zmiany zakresu, tj. po zmniejszeniu obszaru, którego dotyczy plan miejscowy.
W odpowiedzi na powyższe skargi Miasto P. wniosło o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem powyższe skargi oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Rada Miasta P. uchwałą nr... z 9 września 2003 r. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. w P.". W § 1 ust. 4 tej uchwały stwierdzono, że dla poszczególnych fragmentów obszaru może następować odrębne opracowanie i uchwalanie częściowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jest niespornym, że w dacie podejmowania uchwały o przystąpieniu do planu obowiązywało Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta P. z 1999 r. (vide: uchwała nr... z 23 listopada 1999 r.) Natomiast w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały obowiązywało "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P." uchwalone 18 stycznia 2008 r. uchwałą... Podjęcie nowej – w trakcie prac planistycznych – uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obejmującej, jak w kontrolowanej sprawie, ten sam obszar co w poprzednim studium, nie powoduje konieczności ponowienia procedury planistycznej, w szczególności ponownego zastosowania art. 17 pkt 1 upzp, bowiem podmiot składający wniosek w żaden sposób nie jest związany ustaleniami studium, a wnioski składane są zanim powstanie projekt planu.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nieuzasadniony jest zarzut skarżących o naruszeniu art. 15 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 upzp. Sąd wskazał dalej, że zarówno w studium z 1999 r., jak i w studium z 2008 r., przedmiotowe tereny, to tereny wyłączone z zabudowy, oznaczone jako tereny zieleni otwartej cennej przyrodniczo, jak i tereny zieleni otwartej.
Zdaniem Sądu nieuzasadniony jest również zarzut skarżących, że Rada Miasta P. naruszyła art. 16 ust. 1 upzp. Przepis ten dopuszcza stosowanie map w skali 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000.
Wbrew zarzutom skarżących również uzgodnienia przewidziane w art. 17 pkt 7 upzp uzyskano w 2013 r. (czerwiec, lipiec) i dotyczą planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M." R. część D w P. (tom II prac planistycznych w dziale oznaczonym nr 10). Podobnie opinie uzyskano do częściowego planu (vide dział 9). Poza rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta P. w sprawie rozpatrzenia uwag, zaskarżona uchwała zawiera rozstrzygnięcia Rady Miasta P. o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M." R. część D w P. Poszczególne uwagi zawierają opis – nazwę zgłaszającego rozstrzygnięcie i uzasadnienie rozstrzygnięcia. Ustawa nie zawiera wskazań co do formy rozpatrzenia uwag i w ocenie Sądu, przyjęta w zaskarżonej uchwale forma nie może być traktowane jako naruszenie trybu oraz zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 upzp skutkujących nieważnością podjętego planu.
Z treści załącznika do uchwały wynika, ze każdą z uwag omówiono, podano rozstrzygnięcie i uzasadnienie rozstrzygnięcia. Następnie wszystkie uwagi wraz z rozstrzygnięciem i uzasadnieniem przedstawiono w załączniku nr 2 do uchwały. Wynika z powyższego, że rozstrzygnięcie uwag przez radę miało charakter merytoryczny i towarzyszyła mu ocena zasadności uwag. Żądanie skarżących spółek, aby do każdej z uwag podejmowało osobne uchwały, nie znajduje uzasadnienia w przepisach art. 20 ust. 1 upzp.
Skarżące spółki wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego tj.
- a) art. 20 ust. 1 upzp poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie przez radę gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do planu może polegać wyłącznie na głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu,
- b) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że sporządzenie planu miejscowego przy wykorzystaniu mapy w skali 1:2000 pomimo niewskazania jakichkolwiek okoliczności uzasadniających odstąpienie od sporządzenia planu w skali 1:1000 nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu skutkującego nieważnością uchwały,
- c) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust 1 upzp poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że rozpatrzenie uwag do planu wyłącznie poprzez głosowanie nad uchwaleniem projektu samego planu nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu skutkującego nieważnością uchwały,
- d) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 17 pkt 1 upzp poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest odstąpienie od procedury określonej w art. 17 ust. 1 upzp w sytuacji, gdy doszło do zmiany studium po złożeniu wniosków, o których mowa wart. 17 ust. 1 upzp,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") w zw. z art. 16 ust. 1 upzp poprzez zaniechanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta P. polegające na zaniechaniu zbadania, czy w niniejszej sprawie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie mapy w skali 1:2000.
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto P. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Zarzut nr 1a i 1c dotyczą kwestii formy rozpatrzenia uwag do planu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażany już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwag, w której wyniku konkretna uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 3099/14, z 31 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 1405/12, z 22 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1317/11, z 5 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1435/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawierający wykaz nieuwzględnionych uwag załącznik do zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób szczegółowy opisuje każdą ze zgłoszonych i nieuwzględnionych uwag oraz zawiera uzasadnienie przemawiające, zdaniem Prezydenta, za ich nieuwzględnieniem.
Radni mieli zatem możliwość zapoznania się z treścią uwag i stanowiskiem organu wykonawczego wobec nich. Należy zwrócić ponadto uwagę, że nikt z radnych uczestniczących w głosowaniu nad projektem planu nie domagał się, by wszystkie, lub niektóre z uwag poddać odrębnemu głosowaniu. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęty przez Radę Miasta P. sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie stanowił naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Tym samym zaakceptowanie takiego sposobu głosowania przez Sąd pierwszej instancji nie stanowiło naruszenia art. 20 ust. 1 upzp, jak również art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 upzp.
Całkowicie niezasadny jest także zarzut dokonania błędnej wykładni art. 16 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp poprzez uznanie, że sporządzenie planu miejscowego przy wykorzystaniu mapy w skali 1:2000, pomimo niewskazania jakichkolwiek okoliczności uzasadniających odstąpienie od sporządzenia planu w skali 1:1000, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu, skutkującego nieważnością uchwały. Wskazać należy, że cel unormowania art. 16 ust. 1 upzp polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. Sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 upzp, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli mimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek objętych planem nie stanowi trudności.
Tak więc Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanych przepisów. Z tych samych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa procesowego tj. art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 16 ust. 1 upzp poprzez zaniechanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta P. polegające na zaniechaniu zbadania, czy w niniejszej sprawie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie mapy w skali 1:2000.
Niezasadny jest również zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 4 w zw. z art. 17 pkt 1 upzp polegającej na przyjęciu, że dopuszczalne jest odstąpienie od procedury określonej w art. 17 ust. 1 upzp w sytuacji, gdy doszło do zmiany studium po złożeniu wniosków, o których mowa w art. 17 ust. 1 upzp. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje pogląd, że podjęcie, po przystąpieniu i sporządzenia planu miejscowego, nowej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie powoduje konieczności ponowienia procedury składania wniosków do planu. Jest to bowiem wstępny etap procedury planistycznej, kiedy jeszcze nie opracowano projektu planu. Treść wniosków składanych do planu nie jest w żaden sposób uzależniona od ustaleń studium, czasem złożone wnioski mogą wręcz determinować konieczność zmiany studium. Dlatego też byłoby całkowicie nieuzasadnione powtarzanie tej procedury.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Miasta P. orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.