Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 887/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS", [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Pismem z dnia 17 sierpnia 2019 r. (data wpłynięcia do organu – 10 grudnia 2019 r.) skarżący wystąpili z żądaniem zamknięcia cmentarza parafialnego Parafii [...], zlokalizowanego pomiędzy ulicami [...] i [...] w P.. Swoje żądanie uzasadnili naruszeniem wymaganej odległości pól grzebalnych powyższego cmentarza od budynków mieszkalnych, powodującym zagrożenie sanitarne dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, zwany dalej "PPIS", w P., odpowiadając na ww. wniosek, w piśmie z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], zawarł swoje stanowisko wskazujące, że nie może zakazać dalszego korzystania ze wskazanego cmentarza, a przy tym brak jest przesłanek do określenia jego zagrożenia dla życia i zdrowia.
Następnie skarżący wnieśli pismo o charakterze odwoławczym i jednocześnie podtrzymali swoje żądanie zamknięcia cmentarza parafialnego.
Zaskarżoną decyzją PWIS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], i orzekł o umorzeniu w całości postępowania prowadzonego przed organem I instancji.
Organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że ww. pismo PPIS z [...] stycznia 2020 r. należało potraktować jako decyzję administracyjną, ponieważ zawiera ono wszystkie konieczne elementy pozwalające ją uznać za decyzję rozstrzygającą w sprawie żądania zamknięcia ww. cmentarza parafialnego.
Natomiast PWIS, odnosząc się do sposobu załatwienia sprawy, wyjaśnił, że zamykanie cmentarzy nie należy do kompetencji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1473) o zamknięciu cmentarza komunalnego decyduje właściwa rada gminy lub rada miasta po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego, natomiast o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego. PPIS nie miał podstaw prawnych do rozstrzygania w zakresie dotyczącym zamknięcia cmentarza parafialnego w P.. Wobec czego sprawę zgłoszonego żądania organ powinien był załatwić w trybie art. 61a K.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie zamknięcia przedmiotowego cmentarza wraz z poinformowaniem stron, kto jest właściwy do zamknięcia cmentarza parafialnego na podstawie art. 1 ust. 5 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W tych warunkach, zdaniem PWIS, decyzję PPIS należało uchylić i umorzyć w całości postępowanie organu I instancji dotyczące zamknięcia ww. cmentarza parafialnego.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 27 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59); art. 107 K.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.; art. 61a K.p.a.
W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zamieszczone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 887/20, oddalając skargę, wskazał na przesłanki wynikające z art. 61a § 1 K.p.a. warunkujące odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że PWIS trafnie powiązał pierwotną bezprzedmiotowość postępowania z dyspozycją art. 1 ust. 5 ww. ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym o zamknięciu cmentarza wyznaniowego decyduje właściwa władza kościelna po zasięgnięciu opinii właściwego państwowego inspektora sanitarnego. Taka treść regulacji prawnej wymuszała bowiem uznanie, że zamknięcie ww. cmentarza, a zatem cmentarza wyznaniowego, nie jest sprawą pozostającą w kompetencji organu administracji publicznej załatwianą w drodze wydania decyzji administracyjnej. Z drugiej jednak strony Sąd wskazał, że zakresem zastosowania art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zwanej dalej "u.p.i.s." jest objęte zamknięcie cmentarza jako szczególnego rodzaju obiektu użyteczności publicznej, jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych na terenie cmentarza spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a jednocześnie innego rodzaju zakaz lub nakaz nie byłby w tym zakresie skuteczny.
Sąd zobowiązany był tym niemniej wziąć pod uwagę, że interes prawny, jaki przysługuje skarżącym w sprawie w oparciu o wskazaną regulację art. 26 ust. 2 u.p.i.s. został już jednakże wcześniej "wyczerpany", wobec wydania przez PPIS decyzji z [...] października 2005 r., znak: [...], nakazującej zaniechania przez Parafię [...] dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w P.. Takie zaś konsekwencje wynikają z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2294/17. Podstawą zaś wydania ww. decyzji z 2005 r., co wynika z poczynionej przez Sądy analizy podstaw prawnych zastosowanego nakazu, stanowił wskazywany w skardze art. 26 u.p.i.s., wobec czego nie można organowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej zarzucić pominięcia w kontrolowanej sprawie skorzystania z kompetencji, którą PPIS już się posłużył w celu określenia sytuacji prawnej skarżących jako podmiotów zamieszkujących w sąsiedztwie cmentarza w warunkach niezachowania wymaganej odległości budynku mieszkalnego od cmentarza i gdy skuteczność prawna tego zakazu, który ma charakter obowiązujący, nie może być kwestionowana.
W stanie prawnym wynikającym z treści art. 1 ust. 5 ww. ustawy o cmentarzach, współkształtowanym decyzją PPIS z [...] października 2005 r. PWIS miał z tego względu podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem z 17 sierpnia 2019 r. Na ocenę tę, zdaniem Sądu, nie mogły mieć wpływu podnoszone przez skarżących trudności w egzekwowaniu zakazu pochówki w strefie ochronnej, albowiem kwestia ta ma związek z podjęciem przez organy egzekucyjne skutecznych działań wymuszających podporządkowanie się bezwzględnemu zakazowi ustanowionemu na mocy decyzji znak: [...] i przez pryzmat tejże kwestii o charakterze faktycznym nie może być oceniana sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją MPWIS z [...] marca 2020 r.
Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących, zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom procesowym powołanym w skardze (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.), albowiem w kontrolowanej sprawie organ dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje zwięzłe, niemniej powody zastosowania orzeczenia kasatoryjnego zostały, w ocenie Sądu, w wystarczający sposób ujawnione w treści decyzji, która z tego względu spełnia podstawowe wymagania art. 107 § 3 K.p.a. Niezrozumiały pozostaje zarzut braku odniesienia się przez organ odwoławczy do stanowiska przedstawionego przez skarżących w odwołaniu z 3 stycznia 2020 r. oraz w piśmie z 27 stycznia 2020 r. Zarzut ten nie został uszczegółowiony, co nie pozwala Sądowi merytorycznie go rozważyć, uwzględniając jednozdaniowe oświadczenie zamieszczone w piśmie z 3 stycznia 2020 r. i trzyzdaniowe oświadczenie w piśmie z 27 stycznia 2020 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. przez jego niezastosowanie, w sytuacji w której organ dysponuje uprawnieniem nakazania zamknięcia obiektu użyteczności publicznej oraz wadliwą wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że ówczesne wydanie prawomocnej decyzji w oparciu o ten przepis wyczerpuje interes prawny stron w możliwości występowania w przyszłości z innym żądaniem opartym o ten przepis;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ww. ustawy o cmentarzach przez jego niezastosowanie, w sytuacji w której właściwy miejscowo inspektor sanitarny jest zobowiązany do nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 5 ww. ustawy o cmentarzach przez wadliwe zastosowanie, w sytuacji w której przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowym przypadku;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, w której organ nie podjął czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w zakresie występowania naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.
Mają rację skarżący, że okoliczność pozostawania w obrocie prawnym decyzji PPIS z [...] października 2005 r., znak: [...], nakazującej zaniechania przez Parafię [...] dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w P. – nie wyczerpuje problematyki dotyczącej nadzoru sanitarnego sprawowanego przez właściwe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nad działalnością ww. cmentarza parafialnego w P.. Taka ogólna kompetencja organów nadzoru sanitarnego w odniesieniu do cmentarzy wynika z art. 21 ust. 1 ww. ustawy o cmentarzach w związku z art. 26 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., co w odniesieniu do przedmiotowego cmentarza było już przedmiotem wypowiedzi Sądów Administracyjnych (patrz ww. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2294/17 oraz wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1407/16). Na co bowiem zwrócono uwagę niemożność zachowania norm sanitarnych w wypadku pełnego wykorzystania pól grzebalnych – co w konsekwencji prowadziłoby do pochówków z naruszeniem wymaganej prawem odległości od terenów mieszkalnych lub ujęć wody – powoduje, że cmentarz ulega zamknięciu.
Nie ma możliwości chowania zmarłych z naruszeniem tych odległości. Na uwagę zasługuje, że art. 21 ust. 1 ww. ustawy o cmentarzach posługuje się pojęciem "nadzoru", którym określa się najczęściej sytuacje, w których organ nadzorujący jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie organów nadzorowanych. Uprawnienia nadzorcze oznaczają więc uprawnienia kontrole wraz z możliwością wiążącego wpływania na organy nadzorowane w jego działalności. W tej sprawie określony katalog uprawnień nadzorczych organów sanitarnych wynika z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., które są władne wydać m.in. nakaz zamknięcia, który w okolicznościach tej sprawy ewentualnie, tj. w przypadku istnienia zagrożenia sanitarnego, powinien zostać skierowany do właściwej władzy kościelnej, która jest odpowiedzialna za zamknięcie cmentarza wyznaniowego (art. 1 ust. 5 ww. ustawy o cmentarzach). Jednak określona ocena w tym zakresie powinna zostać poprzedzona stosownym postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu wskazywane przez skarżących zagrożenie sanitarne i zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 80 K.p.a. Jak bowiem wynika z wniosku skarżących, wskazywano w nim na wyczerpanie możliwości grzebalnych przedmiotowego cmentarza i dokonywanie tam pochówków z naruszeniem norm odległościowych.
Należy wskazać, że tego rodzaju uchybienia nie są akceptowalne z uwagi na interes publiczny (poważne uchybienia), ponieważ grożą za nie sankcje karne, o jakich mowa w art. 18 ustawy o cmentarzach. Dlatego tym bardziej właściwy organ nadzoru sanitarnego powinien zająć się merytorycznie wnioskiem skarżących celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego mającego na względzie czy funkcjonowanie przedmiotowego cmentarza nie powoduje aktualnie zagrożenia sanitarnego i czy rzeczywiście cmentarz ten powinien zostać zamknięty. W tych warunkach organ nadzoru powinien rozważyć jakie ewentualnie działania nadzorcze przedsięwziąć w przypadku gdy potwierdzą się zarzuty skarżących, w tym dotyczące naruszenia nakazu wynikającego z ww. decyzji z 2005 r., polegającego na zaniechaniu przez Parafię [...] dalszego pochówku zmarłych w odległości mniejszej niż 50 m od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie cmentarza przy ul. [...] i ul. [...] w P..
Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach tej sprawy zaistniała przesłanka z art. 61a § 1 K.p.a. dotycząca bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s.; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ww. ustawy o cmentarzach; art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 5 ww. ustawy o cmentarzach; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3, art. 80 K.p.a. – zawierają usprawiedliwione podstawy.
Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegały zarzuty skargi kasacyjnej i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...].
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.