Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1836/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw M. P. i J. P. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia 10 sierpnia 2022 r., nr 889/22, w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. P. i J. P. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to:
- 1) art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 64e P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu skarżących kasacyjnie wskutek niedostrzeżenia, że MWINB naruszył art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego nr 324/21, z dnia 2 listopada 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji pomimo braku przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu,
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 50a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów wskazanych w sprzeciwie (brak uwzględnienia wszystkich elementów składowych uzasadnienia wymienionych w tym przepisie), a w konsekwencji – nierozpoznanie sprawy w pełnym zakresie.
Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 179a P.p.s.a wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W przypadku przekazania skargi kasacyjnej wraz z aktami sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnieśli o:
- 1. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 P.p.s.a. i w tym zakresie rozpoznanie sprzeciwu skarżących kasacyjnie poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie
- 2. Uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Wnieśli także o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 64e P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a., jest uzależniona od tego, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.
Należy zatem najpierw poddać analizie zastosowanie przepisu art. 138 § 2 K.p.a.
W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).
Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dotyczącego robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. C. w W., przez organ pierwszej instancji.
Stanowisko to jest prawidłowe. Analizę, która pozwala na sformułowanie takiej oceny rozpocząć można od stwierdzenia, że wykładnia art. 64e P.p.s.a., nie może być oderwana od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.
Sprawa w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego załatwiona została przez organ pierwszej instancji, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego, dalej: "PINB Warszawski Zachodni" lub "PINB", decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane".
Poprzednio sprawę prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, który postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "MWINB", z dnia 13 maja 2021 r., został wyłączony od prowadzenia sprawy. Jednocześnie przekazano prowadzenie postępowań z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych związanych z wyżej opisaną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Warszawskiemu Zachodniemu.
PINB Warszawski Zachodni ustalił, że Wojewoda Mazowiecki, decyzją nr 445/OPON/2021, z dnia 21 czerwca 2021 r., uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr 124/B/2018, z dnia 11 kwietnia 2018 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zdaniem PINB, oznacza to, że inwestycja, tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. Powoduje to konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego.
PINB ustalił także, na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 2 lipca 2021 r., że na wygrodzonej działce realizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący, 3 kondygnacyjny, podpiwniczony (2 kondygnacje podziemne), dach płaski (stropodach pokryty papą). Do działki doprowadzono przyłącza elektroenergetyczne, gazowe, wodociągowo-kanalizacyjne. Stan zaawansowania robót w dniu przeprowadzania kontroli przedstawiał się następująco: zakończono budowę konstrukcji budynku, wykonano dach budynku, zakończono roboty elewacyjne. Do wykonania zostały roboty instalacyjne i wykończeniowe oraz docelowe zagospodarowanie terenu.
Przypomnieć jednak trzeba, opierając się na ustaleniach przedstawionych w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/21, że postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r. PINB dla m.st. Warszawy wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a decyzją z dnia 26 października 2020 r. MWINB uchylił to postanowienie, ale jednocześnie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie zgodności robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej oraz zapisami planu miejscowego. MWINB uznał wówczas, że nie ma podstaw do badania zgodności z projektem budowlanym, skoro trwa procedura odwoławcza dotycząca pozwolenia na budowę.
Konieczne jest także odnotowanie, że w trakcie czynności kontrolnych poprzedzających wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych zbadano stan zaawansowania robót budowlanych. W dniu 12 czerwca 2020 r. ustalono, że roboty budowane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego były rozpoczęte. Stan zaawansowania budowy był surowy otwarty. Nie wykonano izolacji termicznej, pokrycia dachu, zaprojektowanego zagospodarowania terenu, nie zamontowano okien i drzwi zewnętrznych. Natomiast w dniu 31 lipca 2020 r. stwierdzono prowadzenie robót budowlanych. Roboty były na etapie stanu surowego otwartego. W dużej mierze wykonano rozprowadzenia instalacji wewnętrznych.
W wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu organu pierwszej instancji nie odniesiono się do zakresu robót ustalonego w sprawie wstrzymania robót budowlanych, który jak wynika z uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 19/21, był w trakcie kontroli w dniach 12 czerwca 2020 r. oraz 31 lipca 2020 r. mniejszy, niż zakres ustalony w niniejszej sprawie na dzień 2 lipca 2021 r. Bez odniesienia się organu pierwszej instancji (PINB Warszawskiego Zachodniego) do poprzednich ustaleń PINB dla m.st. Warszawy, uzasadnione jest stanowisko organu odwoławczego, że należy ustalić, czy nie doszło do wykonania robót budowlanych po wejściu do obrotu prawnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Teza organu pierwszej instancji, że inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, które zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego została zatem sformułowana na podstawie niewyczerpująco zebranego o rozpatrzonego materiału dowodowego, z pominięciem ustaleń poczynionych w innym postępowaniu organu nadzoru budowlanego (w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych).
Niezależnie od realizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę, stosując dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, należy rozstrzygnąć, czy w odniesieniu do części robót budowlanych nie zachodzą okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego.
Bezpodstawny jest więc zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zastosowania trybu opartego na innej podstawie prawnej, niż akt organu pierwszej instancji, oznacza brak możliwości wydania decyzji reformatoryjnej. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, opartej na materialnych przesłankach z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego, ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ pierwszej instancji, jak wyżej wskazano, nie ustalił istotnych okoliczności w tej mierze. Ponadto, rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W tej sytuacji, MWINB w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej z dnia 10 sierpnia 2022 r. trafnie uznał, że PINB Warszawski Zachodni przedwcześnie nałożył na inwestora obowiązek na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Nawiązać należy do jeszcze jednego aspektu stwierdzenia PINB Warszawskiego Zachodniego zawartego w uzasadnieniu decyzji wydanej w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, że "inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności".
Przypomnieć należy, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę, z dnia 11 kwietnia 2018 r., została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 września 2018 r. Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18, decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 20 września 2018 r. została uchylona. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3591/19, Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie ze skargi kasacyjnej M. P. i J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18, na skutek cofnięcia skargi kasacyjnej.
Najpierw należy skonstatować, że na skutek wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2553/18, decyzja o pozwoleniu na budowę utraciła cechę ostateczności.
Ponadto, PINB błędnie określił sytuację inwestora po uchyleniu decyzji Prezydenta z dnia 11 kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji, decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 czerwca 2021 r., jako stan po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę została przecież wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze instancyjnej – decyzją organu odwoławczego.
Należało zatem rozważyć skutki ewentualnego wykonania robót wykonanych po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
W myśl art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, w przypadku:
- 1) określonym w ust. 1 albo
- 2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę
- - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1.
Oznaczało to, że w przypadku uchylenia decyzji o pozwolenia na budowę, legalne prowadzenie rozpoczętych wcześniej, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, robót budowlanych ma miejsce tylko po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1, a więc decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przed ewentualnym przeprowadzeniem, w odniesieniu do części wykonanych robót, trybu naprawczego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, należało precyzyjnie ustalić zakresy robót wykonanych w poszczególnych okresach trwania procedur organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego, uwzględniając skutki wydanych przez te organy rozstrzygnięć, determinujących wybór stosownych procedur prawnych, odnoszących się do robót budowlanych na które inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę.
Wniesienie skargi na decyzję MWNIB o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji nie stanowiło podstawy do ewentualnego zawieszenia postępowania organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. W obrocie prawnym funkcjonowała przecież ostateczna decyzja MWINB.
Podobnie, wniesienie skargi na postanowienie MWINB z dnia 26 października 2020 r., nr 16621, o wstrzymaniu robót budowlanych, nie stanowiło zagadnienia wstępnego. Postanowienie to było, w trakcie procedowania w niniejszej sprawie, ostateczne.
Zwrócić jednak należy uwagę na to, że skargi na postanowienie MWINB z dnia 26 października 2020 r. zostały oddalone wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/21. Tak samo, skarga na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 czerwca 2021 r., nr 445/OPON/2021, została oddalona wyrokiem WSA z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1801/21.
W obu tych sprawach wniesiono skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które nie zostały jeszcze rozpoznane.
Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, rozstrzygając sprawę ponownie PINB Warszawski Zachodni powinien ustalić losy decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 21 czerwca 2021 r., nr 445/OPON/2021, nie stanowiło naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.ps.a. w związku z art. 50a pkt 2 i art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia wszystkich elementów składowych uzasadnienia wymienionych w tym przepisie, a w konsekwencji nierozpoznanie sprawy w pełnym zakresie.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów wskazanych w sprzeciwie. Jak wskazano w orzecznictwie, obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).
Niezależnie od tego odnotować należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do podniesionego w skardze zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. oraz tego, czy należy zbadać okoliczności faktyczne odnoszące się do przesłanek z art. 50a Prawa budowlanego. Wskazano, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykracza poza możliwości określone w art. 136 K.p.a.
Trafność merytoryczna stanowiska Sądu pierwszej instancji nie może być skutecznie podważona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a.
W związku z omawianym zarzutem zauważyć jeszcze należy, że w skardze nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. Zarzut nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego zagadnienia jest zatem bezpodstawny.
W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 64e P.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie sprzeciwu skarżących kasacyjnie wskutek niedostrzeżenia, że MWINB naruszył art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego nr 324/21 z dnia 2 listopada 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Skuteczność tego zarzutu uwarunkowana jest zasadnością merytorycznych zarzutów kasacji. Jak wynika z powyższych rozważań, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.