Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 890/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę K. M. (dalej skarżąca lub skarżąca kasacyjnie) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB albo organ II instancji) z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) zapadłą w przedmiocie nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (dalej PINB) z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2012 r.) nakazującej skarżącej rozbiórkę budynku pawilonu gastronomicznego na terenie nieruchomości przy ul. [...] róg ul. [...] w W. (w pobliżu północnego wejścia do Ogrodu Zoologicznego) z zachowaniem wskazanych warunków rozbiórki w terminie od dnia 14 stycznia 2013 r. do dnia 30 kwietnia 2013 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że od strony ul. [...], w rejonie północnego wejścia na teren Ogrodu Zoologicznego znajduje się podpiwniczony budynek posiadający częściowo dwie kondygnacje naziemne. Ściany fundamentowe budynku - żelbetowe, ściany zewnętrzne - z cegły silikatowej, ściany wewnętrzne - z cegły ceramicznej. Stropy na belkach stalowych, dach - konstrukcji stalowej, częściowo kryty papą. W części budynku od strony południowo-zachodniej - brak dachu. Budynek nie ma stolarki okiennej i drzwiowej. W części południowej budynku brak fragmentu stropu nad I kondygnacją naziemną. Od strony zachodniej do budynku prowadzą schody żelbetowe zewnętrzne, stwierdzono brak zabezpieczeń i balustrad schodów. W poziomie piwnic i parteru występują miejscowe ubytki spoiwa między cegłami, ubytki tynku zewnętrznego, ubytki fragmentów cegieł. Stalowa konstrukcja dachu w znacznej części skorodowana. Budynek nie jest zaopatrzony w żadne instalacje. Teren nieruchomości nie jest ogrodzony.
MWINB wskazał, że ta inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga Północ z dnia [...] lutego 1982 r. nr [...], zezwalającej skarżącej na budowę baru gastronomicznego na terenie nieruchomości przy ul. [...]. Podniósł, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy.
Następnie, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego niewykończonego budynku pawilonu gastronomicznego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pr. bud.) nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu.
W ocenie MWINB, organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami pr.bud., w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. z 2004 r., Nr 198, poz. 2043, dalej rozporządzenie z 2004 r.). Organ II instancji zauważył, że w dniu [...] marca 2011 r. została wydana decyzja nr [...] stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z dnia [...] lutego 1982 r. nr [...], która została utrzymana w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. MWINB wskazał ponadto, że pismem z dnia 31 maja 2010 r. Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Praga Północ poinformował, że dla nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek (działka ew. nr [...] z obrębu [...] w W.) nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka ta przewidziana jest pod rozwój komunikacji drogowej.
Według rejestru gruntów ww. nieruchomość stanowi drogę i pozostaje w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W. Organ odwoławczy podniósł też, że z protokołu przeprowadzonej rozprawy wynika m.in., że Zarząd Dróg Miejskich zamierza wystąpić do inwestora z wnioskiem o rozbiórkę tego budynku i doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z przeznaczeniem. Ponadto od ponad czterech lat w tym obiekcie nie były wykonywane żadne roboty budowlane, a prowadzone prace miały jedynie charakter zabezpieczający. MWINB zwrócił uwagę, że przesłanka wskazana w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy nie tylko technicznej możliwości wykończenia obiektu, ale również zamiarów właściciela oraz możliwości prawnych. Stwierdził, że mając na uwadze stan techniczny obiektu oraz fakt, że inwestor nie ma możliwości remontu lub wykończenia budowy z uwagi na brak decyzji zezwalającej na kontynuowanie budowy oraz fakt, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, zasadne było wydanie decyzji na podstawie art. 67 ust. 1 pr. bud.
Skargę na powyższą decyzję WINB złożyła K. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., § 2, § 4 oraz § 6 rozporządzenia z 2004 r., art. 67 ust. 1 pr. bud. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie naruszenia prawa materialnego lub istotne wady w przeprowadzeniu postępowania nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 67 ust. 1 pr. bud. Sąd wyjaśnił, że aby podjąć decyzję na tej podstawie organ musi stwierdzić ponad wszelką wątpliwość zaistnienie łącznie dwóch przesłanek: po pierwsze – że obiekt jest nieużytkowany lub niewykończony, po drugie – że obiekt nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia.
Z akt sprawy wynika, że sporny obiekt nie jest użytkowany i nie został wykończony. Obiekt ten znajduje się też w nieodpowiednim stanie technicznym. Jest to obiekt częściowo dwukondygnacyjny. W części południowej budynku brak jest fragmentu stropu nad I kondygnacją naziemną. W części budynku od strony południowo-zachodniej - brak dachu. Stalowa konstrukcja dachu jest w znacznej części skorodowana. Budynek nie ma stolarki okiennej i drzwiowej. W poziomie piwnic i parteru występują miejscowe ubytki spoiwa między cegłami, ubytki tynku zewnętrznego, ubytki fragmentów cegieł.
Odnosząc się do zarzutu strony, że organy nie wykazały, że stan techniczny budynku jest aż tak zły, że uniemożliwia remont czy wykończenie, Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie zasadniczą przeszkodą w dokończeniu inwestycji jest brak możliwości prawnych do przeprowadzenia takich robót, nie zaś brak możliwości technicznych. Wprawdzie skarżąca złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i zmianę pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], stwierdzono wygaśnięcie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga Północ z dnia [...] lutego 1982 r. o pozwoleniu na budowę, na podstawie której realizowano sporny obiekt.
Sąd wskazał, że decyzje te były też przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 188/12 oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego. Wprawdzie w dacie wniesienia skargi w niniejszej sprawie wyrok ten nie był prawomocny, to jednak w dniu 25 marca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie II OSK 2597/12 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku. Wygaśnięcie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Praga Północ z dnia [...] lutego 1982 r. o pozwoleniu na budowę oznacza, że nie istnieje ona w obrocie prawnym. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwe wydanie decyzji o zmianie pierwotnej decyzji udzielającej pozwolenia i o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, nie można bowiem zmienić decyzji nieistniejącej.
Zdaniem Sądu, słusznie zauważył organ, że K. M. nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co także uniemożliwia jej uzyskanie decyzji o zmianie pierwotnej decyzji o pozwoleniu, jak również nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazał, że z akt sprawy, z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] obręb [...], na której znajduje się sporny obiekt, stanowi własność Skarbu Państwa, pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka ta przewidziana jest pod rozwój komunikacji drogowej. Podniósł też, że z oświadczeń Zarządu Dróg Miejskich złożonych w trakcie rozpraw przeprowadzonych w dniu 10 sierpnia 2012 r. oraz 18 września 2012 r. wynika jednoznacznie, że Zarząd zamierza wystąpić do skarżącej o dokonanie rozbiórki tego budynku "z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa osób postronnych i korzystających z pasa drogowego" oraz o doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z przeznaczeniem. Skoro zaś właściciel działki nie wyraża zgody na przeprowadzenie planowanych robót budowlanych, inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W ocenie Sądu nie można organom zarzucić naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu technicznego obiektu, skoro zasadniczą przeszkodą w wykończeniu budynku jest brak możliwości prawnych do wykonania takich robót. Z tego względu nie było też konieczności zlecenia ekspertyzy technicznej, nie doszło zatem do naruszenia § 2, § 4 i § 6 rozporządzenia z 2004 r.
W skardze kasacyjnej K. M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), a polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji naruszenia przez organ art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 107 § 3 k.p.a, poprzez dowolne i niezgodne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznanie, że budynek pawilonu gastronomicznego nie nadaje się do odbudowy lub wykończenia, oraz nieprzeprowadzenie jakiejkolwiek analizy stanu technicznego budynku, a także niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co przesądziło o uznaniu, iż stan techniczny budynku uzasadnia rozbiórkę,
- II. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., a polegające na nieuwzględnieniu skargi w sytuacji naruszenia przez organ § 2, § 4 oraz § 6 rozporządzenia z 2004 r. przez niezlecenie dokonania ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu pawilonu gastronomicznego,
- III. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 ust. 1 pr. bud., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż sprzeciw trwałego zarządcy działki, na której obiekt budowlany jest posadowiony, przesądza o niemożliwości odbudowy oraz pominięcie zgłoszonej przez stronę okoliczności, że jest ona właścicielem działki zabudowanej budynkiem i w tym celu zgłoszono wniosek o zasiedzenie, w wyniku którego przed Sądem Rejonowym [...] toczy się sprawa o zasiedzenie o sygn. akt II [...].
Wobec powyższych zarzutów wniosła o:
- I. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- II. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych,
- III. zawieszenie - na mocy art. 125 § 1 pkt 1) p.p.s.a. - postępowania do czasu ukończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Pragi - Północ o sygn. akt II Ns 615/13,
- IV. przeprowadzenie dowodu z znajdującego się w aktach sprawy Sądu Rejonowego [...] o sygn. akt II [...] wniosku K. M. o stwierdzenie zasiedzenia części działki nr [...] w rejonie ulicy [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony był do sformułowanych w środku odwoławczym podstaw kasacyjnych, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały trzy zarzuty kasacyjne, które nie okazały się zasadne. Stosownie do art. 193 in fine p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną powinno koncentrować się na ocenie zarzutów skargi kasacyjnej.
Dokonując kontroli instancyjnej wyroku z 31 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez sąd I instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań. WSA działając w sposób zgodny z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. ustalił zarówno rzeczywisty stan faktyczny jak i prawny będącego przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego budynku oraz samej nieruchomości na której się on znajduje. W sprawie nie ulegało wątpliwości, że działka nr [...] obręb [...] jest własnością Skarbu Państwa będącą we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego powyższa działka została przewidziana pod rozwój komunikacji drogowej. Ustalenie to nie zostało podważone w skardze kasacyjnej.
W świetle tych okoliczności sąd I instancji miał pełne podstawy ku przyjęciu, że nieużytkowany i niewykończony obiekt budowlany, przede wszystkim ze względu na przeszkody prawne podlega rozbiórce na podstawie art. 67 § 1 pr. bud. W takiej sytuacji niecelowym było zlecenie przez organ nadzoru budowlanego przeprowadzenia ekspertyzy technicznej budynku, o której stanowią przepisy rozporządzenia z 2004 r., ponieważ jej wnioski i tak nie mogłyby doprowadzić do zmiany zapadłego przed organami nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, obiekt budowlany może nie nadawać się do remontu, odbudowy lub wykończenia nie tylko z przyczyn faktycznych, lecz także prawnych. Skoro skarżąca kasacyjnie nie jest właścicielem działki na której znajduje się budynek gastronomiczny, to nie może ona przeprowadzić jego remontu albo odbudowy, z racji na brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenia co do stanu prawnego działki pozostają zbieżne z rzeczywistym stanem faktycznym, w tym okolicznością na którą zwrócił uwagę MWINB, a która następnie została podzielona przez WSA, że od czterech lat w obiekcie gastronomicznym nie były wykonywane żadne roboty budowlane, a przeprowadzone prace miały jedynie charakter zabezpieczający. Skarżąca kasacyjnie we wniesionym środku odwoławczym, poza sformułowaniem samych twierdzeń i zarzutów pod adresem ustaleń poczynionych przez sąd I instancji nie przedstawiła konkretnych okoliczności, które prowadziłyby do uznania ustaleń sądu za nielogiczne bądź też niezasadne.
Z przedstawionych powodów na uwzględnienie nie zasługiwały dwa pierwsze zarzuty, dotyczące naruszenia przez sąd I instancji przepisów k.p.a. odnoszących się do postępowania dowodowego oraz przepisów rozporządzenia z 2004 r.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 170 p.p.s.a. związany był wydanym w niniejszej sprawie postanowieniem z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 3030/14, o oddaleniu wniosku o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skarżąca w razie uzyskania postanowienia o zasiedzeniu nieruchomości będzie mogła domagać się wznowienia postępowania administracyjnego na tej podstawie. Poza tym, rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że skarżąca kasacyjnie wyczerpała wszystkie administracyjnoprawne środki prawne, prowadzące do zakwestionowania nałożonego na Nią obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Samo jedynie złożenie wniosku do sądu powszechnego nie może tamować kontroli instancyjnej wyroku z 31 lipca 2014 r. w którym oddalona została skarga na decyzję z [...] stycznia 2013 r., to znaczy decyzję wydaną na wiele miesięcy przed złożeniem wniosku o zasiedzenie nieruchomości. Z tych względów niezasadnym okazał się trzeci zarzut kasacyjny naruszenia art. 67 ust. 1 pr.bud.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.