Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Łd 451/15 oddalił skargę Zakładów [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Łodzi po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej (surowców i dodatków dla przemysłu skórzanego) z częścią biurowo-socjalną przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. T. [...]. Jednak po rozpoznaniu odwołania spółki Zakłady [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] września 2014 roku uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, czego przyczyną było uznanie za nieprawidłową przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Po dokonanej w dniu 15 października 2014 r. zmianie wniosku polegającej na określeniu, że planowana na działkach nr [...] i nr [...] inwestycja będzie polegać na rozbudowie istniejącego budynku magazynowo – biurowo - produkcyjnego (produkcja pasów podpodeszwowych) o część magazynowo - biurową, decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2015 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku magazynowo–biurowo-produkcyjnego (produkcja pasów podpodeszwowych) o część magazynowo-biurową oraz budowie urządzeń budowlanych, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. T.[...], na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie geodezyjnym B-32.
Po rozpatrzeniu odwołania spółki Zakłady [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K., SKO w Łodzi wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W jego uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił między innymi, że od przyjętej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., zasady kontynuacji funkcji i powielania cech dotychczasowej zabudowy przewidziano kilka wyjątków na rzecz łagodzenia skutków utraty mocy obowiązującej przez plany miejscowe, obowiązujące przed 1 stycznia 1995 r. Zaistnienie jednego z takich odstępstw, określonego w przepisie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., stanowiło przedmiot sporu stron niniejszego postępowania.
Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. - czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).
Zdaniem SKO działki gruntu, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, zgodnie z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego dla miasta Łodzi, który zatwierdzony był przez Radę Miasta Łodzi w dniu 2 czerwca 1993 r. uchwałą nr LVII/491/93, znajdowały się na terenach produkcji przemysłowej i obsługi technicznej, oznaczonych w planie symbolem 01.07.077 P.Z1.2. Planowana inwestycja dotyczy natomiast zabudowy produkcyjnej, bowiem zgodnie z wnioskiem planowana jest rozbudowa budynku magazynowo–biurowo–produkcyjnego, gdzie prowadzona jest produkcja pasów podpodeszwowych.
W ocenie Kolegium powyższa okoliczność, tj. rozbudowa istniejącego budynku magazynowo–biurowo–produkcyjnego, stanowi o prawidłowości prowadzonego postępowania dla inwestycji produkcyjnej. Obiekt, który ma być zrealizowany jest częścią składową istniejącego budynku i nie można rozpatrywać jego powstania w oderwaniu od przeznaczenia budynku już istniejącego, w którym prowadzona jest główna działalność, tj. produkcja.
Organ stanął na stanowisku, iż planowana inwestycja, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, jest inwestycją produkcyjną, o jakiej mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Oznacza to, że skoro teren, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja był przeznaczony na usługi produkcyjne, należy pominąć zasadę określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (dostosowanie nowej zabudowy do charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich), a w konsekwencji również stosowne przepisy szczególne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wobec wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do zamierzenia inwestycyjnego, niezbędne staje się ustalenie, czy zamierzenie to spełniało pozostałe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności dotyczące zgodności z przepisami odrębnymi, czego winny dokonać organy administracji publicznej.
Dalej Kolegium wskazało, że teren objęty wnioskiem przylega do drogi publicznej ul. T.(droga powiatowa) oraz posiada pośredni dostęp do tej drogi istniejącym zjazdem z ul. T. i działkę nr [...] - na podstawie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego działki nr [...] (umowa ustanowienia służebności z dnia 03.07.2003 r. rep. A nr [...]). Do wniosku o wydanie decyzji załączono umowy z operatorami mediów w sprawie zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków oraz przyłączenia do sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej, a także oświadczenie Inwestora (pismo z dnia 15.10.2014 r.), że zapotrzebowanie na media związane z planowaną inwestycją mieści się w wielkościach gwarantowanych w ramach dotychczasowych umów (obsługa inwestycji w media na bazie istniejącego uzbrojenia).
Następnie Kolegium wskazało, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów teren objęty wnioskiem jest oznaczony jako Ba - tereny przemysłowe. Warunek braku konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne Kolegium uznało za spełniony. Nie stwierdzono też niezgodności z przepisami odrębnymi.
Organ nadto stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja została przesłana do uzgodnień z Zarządem Dróg i Transportu w Łodzi, który nie zajął stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji w ustawowym terminie, w związku z czym zgodnie z art. 53 ust. 5 ww. ustawy uzgodnienie uznano za dokonane.
Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego wewnętrznej sprzeczności decyzji polegającej na tym, że z jednej strony organ uznał, iż przepisy zwalniają go z obowiązku przeprowadzenia analizy urbanistycznej, a z drugiej wyniki analizy dołączono do decyzji jako załączniki graficzny i tekstowy, SKO argumentowało, że wobec wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. do zamierzenia inwestycyjnego niezbędne staje się ustalenie, czy zamierzenie to spełniało pozostałe zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności dotyczące zgodności z przepisami odrębnymi. Powyższe oznacza, iż w takim wypadku nie prowadzi się analizy funkcji oraz cech zabudowy na działkach sąsiednich w formie graficznej i tekstowej.
W konsekwencji, o ile wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje zgodnie z art. 61 ust. 2 cyt. ustawy, z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa, decyzja w tym przedmiocie nie zawiera wyników analizy jako załącznika. Dołączenie ich jednakże, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nie stanowi o naruszeniu przepisów skutkujących eliminacją zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W kwestii niedoręczenia załączników graficznych SKO wskazało w pierwszej kolejności, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji stosownie do treści art. 10 K.p.a., strony miały możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, a zatem również z mapą i częścią tekstową analizy urbanistycznej. Niedoręczenie wszystkim stronom postępowania załącznika graficznego do decyzji wynika z ekonomiki postępowania i nie stanowi o naruszeniu prawa mającym wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Część tekstowa decyzji o warunkach zabudowy jest tożsama z załącznikiem graficznym w zakresie ustalenia terenu inwestycji, a zatem brak tego załącznika nie uniemożliwia stronom zainteresowanym zlokalizowania inwestycji w terenie. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że chociaż doręczenie skarżonej decyzji bez załącznika graficznego, uchybia art. 54 w/w ustawy, to jednak nie stanowi o rażącym naruszeniu tej normy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na marginesie organ wskazał, że zgodnie z wieloletnią praktyką organów administracji załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy są załączane jedynie do egzemplarzy decyzji przekazywanych inwestorowi i pozostających w archiwum organu. Pozostałe strony postępowania mogą zapoznać się z całością materiału dowodowego w organie administracji państwowej prowadzącym postępowanie.
Skarga Zakładów [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na tę decyzję zarzucała naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;
- 2. art. 10 K.p.a.;
- 3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie, na czym polega produkcyjny charakter zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie istniejącego budynku o część magazynowo - biurową;
- 4. art. 8 k.p.a. poprzez pogłębienie braku zaufania do organów administracji publicznej.
W uzasadnieniu tych zarzutów skarżąca spółka stwierdziła między innymi, że zaskarżona decyzja rażąco narusza dyspozycję art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwalającego odstąpić od wykonania obowiązków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, bowiem z samego wniosku inwestora literalnie wynika, że inwestycja ma charakter magazynowo – biurowy, ale już nie produkcyjny. Organ administracyjny dokonał zatem niedopuszczalnego rozszerzenia wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. obejmując jego dyspozycją inwestycję o charakterze nieprodukcyjnym, co przyznał sam wnioskodawca. W skardze stwierdzono też, że organ odstąpił od sporządzenia analizy z powołaniem się na przepis nie znajdujący w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby w planowanym po rozbudowie obiekcie prowadzona miała być działalność produkcyjna, a już na pewno nie wynika to z wniosku inwestora obejmującego przeznaczenie magazynowo - biurowe.
WSA w Łodzi wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. oddalił skargę.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w tym polegająca na budowie obiektu budowlanego, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co ma miejsce w niniejszej sprawie), wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, winien dokonać analizy (analogicznie jak w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego): 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W decyzji tej, jak wynika z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 wymienionej ustawy, następuje określenie rodzaju inwestycji, linii rozgraniczających teren inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych.
Zgodnie z przepisem art. 61 ust 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Od przyjętej wobec inwestycji nierealizującej celu publicznego zasady kontynuacji funkcji i powielania cech dotychczasowej zabudowy, przewidziano kilka wyjątków na rzecz łagodzenia skutków utraty mocy obowiązującej przez plany miejscowe, obowiązujące przed 1 stycznia 1995 r. Zaistnienie jednego z takich odstępstw, określonego w przepisie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., stanowiło przedmiot sporu stron postępowania przed WSA w Łodzi.
Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 2 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. – czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn.zm.), dalej u.z.p.
W rozpoznawanej sprawie działki gruntu, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, zgodnie z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego, znajdowały się na terenach produkcji przemysłowej i obsługi technicznej, oznaczonych w planie symbolem 01.07.077 P.Z1.2. Planowana inwestycja natomiast, zgodnie z wnioskiem dotyczyła rozbudowy budynku produkcyjno-magazynowo–biurowego o część magazynowo–biurową.
W ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest legalnej definicji pojęć: "inwestycja produkcyjna" oraz "cel produkcyjny", zatem treść powyższej normy prawnej należy ustalić w drodze reguł wykładni, przy wykorzystaniu definicji terminu "produkcja" w języku polskim. W świetle przytoczonych przez WSA w Łodzi definicji zawartych w słownikach języka polskiego, nie może budzić wątpliwości, że produkcja elementów obuwia (pasów podpodeszwowych) ma charakter inwestycji produkcyjnej. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora dotyczył rozbudowy budynku magazynowo–biurowo–produkcyjnego, gdzie prowadzona jest produkcja pasów podpodeszwowych, w ocenie Sądu I instancji, należy w pełni podzielić stanowisko organów, iż okoliczność ta stanowi o prawidłowości prowadzonego postępowania dla inwestycji produkcyjnej. Obiekt, który ma być zrealizowany jest częścią składową istniejącego budynku i nie można rozpatrywać jego powstania w oderwaniu od przeznaczenia budynku już istniejącego, w którym prowadzona jest główna działalność, tj. produkcja.
Żadna działalność produkcyjna nie może być bowiem prowadzona bez stosownego zaplecza magazynowo–biurowego, funkcjonalnie powiązanego z tą produkcją. Dla funkcjonowania zakładu produkcyjnego niezbędne są wszak nie tylko hale produkcyjne, lecz również magazynowe oraz obsługa biurowa. Takie też stanowisko zaprezentował inwestor na rozprawie w dniu 13.08.2015 r. oświadczając, że planowana inwestycja obejmuje magazyn wyrobów gotowych oraz surowców do produkcji, prowadzonej w innej części tego budynku. Nie jest to zatem odrębne centrum logistyczne, ale obiekt funkcjonalnie z produkcją powiązany.
W świetle powyższego, nie może zdaniem Sądu I instancji budzić wątpliwości pogląd organów, iż sporna inwestycja ma charakter produkcyjny, a zatem ma do niej zastosowanie wyjątek przewidziany przepisem art. 61 ust. 2 u.p.z.p, niezależnie od tego, że poprzednio organy prezentowały błędne stanowisko o braku wyłączenia art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i czyniły ustalenia w przedmiocie określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dlatego ustalanie parametrów dla planowanej inwestycji w oparciu o art. 61 ust. 1 u.p.z.p. było zbędne.
Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia stronie skarżącej załączników do decyzji organu I instancji, WSA w Łodzi stwierdził, że nie miało to jakiegokolwiek wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, jako że załączniki te zawierały elementy analizy architektoniczno–urbanistycznej, która dla planowanej inwestycji w odniesieniu do jej parametrów nie była wymagana.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyły Zakłady [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Ponadto w skardze kasacyjnej znalazły się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- 1. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dopuszczenie przez Sąd I instancji dowodu z oświadczenia strony i ustalenie okoliczności mającej istotne znaczenie dla sprawy w oparciu o niedopuszczalny środek dowodowy w postępowaniu przed Sądem I instancji;
- 2. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na decyzję SKO w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2015 r.;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję SKO w przypadku, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a). art. 10 kpa poprzez naruszenie prawa skarżącej do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i niedoręczenie skarżącej załączników stanowiących integralną część decyzji Prezydenta Miasta Łodzi, b). art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania prze organy I i II instancji w sposób pogłębiający brak zaufania jego uczestników do administracji publicznej.
W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok rażąco narusza dyspozycję art. 61 § 2 u.p.z.p. pozwalającego odstąpić od wykonania obowiązków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest inwestycja produkcyjna na terenach przeznaczonych na ten cel w planach, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.z.p. Literalne bowiem brzmienie art. 61 ust. 2 u.p.z.p., przewiduje wyjątek od obowiązku sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej wyłącznie dla inwestycji produkcyjnych. Nie wystarcza więc powiązanie funkcjonalne inwestycji magazynowo-biurowej z budynkiem produkcyjnym, co zostało w sprawie przyjęte przez organy administracji i Sąd I instancji. Inną rzeczą jest potrzeba rozbudowania prowadzonej działalności produkcyjnej o zaplecze magazynowo-biurowe, a inną rygory prawne przewidziane dla obu – zupełnie odmiennych – rodzajów inwestycji budowlanych.
W świetle przepisów u.p.z.p. oraz Prawa budowlanego, inwestycję magazynowo-biurową należy potraktować jako zupełnie odrębną od istniejącego już budynku produkcyjnego. Z punktu widzenia u.p.z.p. nie ma zdaniem skarżącego kasacyjnie znaczenia, czy inwestycja będzie częścią składową innego budynku. Relewantnym jest bowiem fakt planowanego dokonania rozbudowy, z którym związana jest konieczność uzyskania warunków zabudowy. W świetle brzmienia art. 61 ust. 2 u.p.z.p. nie powinno się uzależniać obowiązku sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej od przewidywanej użyteczności całego budynku, gdyż decyzja o warunkach zabudowy dotyczy jedynie rozbudowy o charakterze magazynowo-biurowym i ten wycinek planowanej aktywności inwestora jest w niej oceniany.
Uzasadniając pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej zauważył, że Sąd I instancji ustalił okoliczność mającą istotne znaczenie z punktu widzenia przedmiotowej sprawy - tj. związek funkcjonalny pomiędzy budynkiem produkcyjnym, a planowanym budynkiem magazynowo–biurowym, jedynie w oparciu o oświadczenie inwestora złożone na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r., zgodnie z którym planowana inwestycja rzekomo obejmuje magazyn wyrobów gotowych oraz surowców do produkcji, prowadzonej w innej części tego budynku. Sąd I instancji naruszył tym samym przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. W postępowaniu przed Sądem I instancji można dopuścić jedynie uzupełniająco dowód z dokumentu i tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Abstrahując zatem od mocy dowodowej i wiarygodności oświadczenia inwestora - jako strony żywotnie zainteresowanej oddaleniem skargi - Sąd I instancji ustalając stan faktyczny oparł się na środku dowodowym niedopuszczalnym w postępowaniu przed Sądem I Instancji.
Okoliczność ustalona na podstawie tego środka dowodowego ma zaś kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy. Niezależnie od tego należy uznać, że na podstawie samego oświadczenia inwestora nie można uznać okoliczności funkcjonalnego powiązania planowanej inwestycji z istniejącym budynkiem produkcyjnym za udowodnioną.
Skarżący kasacyjnie podniósł też, że przewidziany w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa powinien, jak każdy wyjątek, być interpretowany ścieśniająco. Za nową inwestycję nie powinno się traktować przewidywanej całości obiektu budowlanego, ale tylko samą rozbudowę, która nie ma charakteru produkcyjnego.
W ocenie skarżącego kasacyjnie zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. do stanu faktycznego niniejszej sprawy przez organy obu instancji, sankcjonowane następnie przez Sąd I instancji, daje również pole do oczywistych nadużyć. Wystarczającą przesłanką do zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 2 u.p.z.p. będzie w takim przypadku dotychczasowa funkcja budynku mającego zostać rozbudowanym. Jeżeli zatem wniosek dotyczył będzie rozbudowy budynku produkcyjnego na cele mieszkaniowe, to zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji oraz organów obu instancji nie ma przeszkód, aby przepis art. 61 ust. 2 u.p.z.p. znalazł zastosowanie.
Uzasadniając ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej zauważył, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organy obu instancji zasady zaufania uczestników do władzy publicznej, które przy niezmienionym zakresie wniosku inwestora dokonały reinterpretacji stanu faktycznego w celu uniknięcia ponownej konfrontacji z zarzutami dotyczącymi analizy urbanistycznej. Wydawać by się bowiem mogło, że po decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2014 roku, które istotny nacisk położyło na znaczenie dla niniejszej sprawy analizy urbanistycznej, po uchyleniu decyzji powstanie rzetelna analiza urbanistyczna odpowiadająca na zgłoszone wątpliwości i zarzuty. Tymczasem organ administracyjny dokonał swoistej "ucieczki do przodu" odstępując od sporządzenia analizy z powołaniem się na przepis nie znajdujący w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem z akt sprawy nie wynika, aby w planowanym po rozbudowie obiekcie prowadzona miała być działalność produkcyjna, a już na pewno nie wynika to z wniosku inwestora obejmującego przeznaczenie magazynowo - biurowe.
Konsekwencją błędnego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego było uznanie, że niedoręczenie stronie skarżącej załączników do decyzji organu I instancji nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, ponieważ zawierały one analizę architektoniczno-urbanistyczną, która w odniesieniu do planowanej inwestycji nie była wymagana. W ocenie skarżącego kasacyjnie doręczenie załączników graficznych do decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie inwestorowi, stanowi rażące naruszenie praw strony do uczestnictwa w postępowaniu na każdym jego stadium. Załączniki stanowią bowiem integralną część decyzji i jako takie powinny podlegać doręczeniu każdemu uczestnikowi postępowania. Trudno jest również zaakceptować stanowisko zgodnie, z którym brak doręczenia załączników nie wpływa na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenie skargi kasacyjnej bądź umorzenia postępowania przed sądem I instancji, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które to przesłanki Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W związku z tym, że trzy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczyły naruszeń przepisów postępowania mających mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), na wstępie konieczne było odniesienie się do nich.
Nie był zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z nim, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatrywał w dopuszczenie przez Sąd I instancji dowodu z ustnego oświadczenia strony i ustaleniu okoliczności mającej, zdaniem Sądu I instancji, istotne znaczenie dla sprawy, tj. związek funkcjonalny pomiędzy budynkiem produkcyjnym, a planowanym budynkiem magazynowo – biurowym, na podstawie tego niedopuszczalnego w postępowaniu przed sądem I instancji środka dowodowego. Z argumentacją taką nie można się zgodzić z następujących powodów.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek taki powinien zawierać między innymi charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej (art. 52 ust. 2 pkt 2.lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Sporna w sprawie okoliczność, tj. to, czy objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy rozbudowa będzie funkcjonalnie powiązana z istniejącym budynkiem produkcyjnym, stanowi niewątpliwie element charakterystyki planowanej zabudowy oraz jej przeznaczenia. Oznacza to, że tego typu okoliczności nie wymagają co do zasady dowodzenia, a jedynie oświadczenia woli wnioskodawcy postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji.
To, że taką wolę inwestor w toku postępowania administracyjnego wyraził, wynika ze zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów. W szczególności sporne powiązanie funkcjonalne planowanej rozbudowy z istniejącą halą produkcyjną wynika w wystarczającym stopniu z pisma inwestora z dnia 15 października 2014 r., w którym jego wniosek został zmieniony (k. 190 akt organu I instancji) oraz ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (k. 204 – 207 akt administracyjnych organu I instancji). W dokumentach tych stwierdzono, że "Planowana inwestycja obejmuje rozbudowę hali jedynie w funkcji magazynowo-biurowej. Produkcja obejmuje produkcję pasów podpodeszwowych i pozostaje w istniejącej części hali", "Planowana inwestycja jest produkcyjna, tzn. dotyczy zabudowy produkcyjnej (planowana rozbudowa budynku magazynowo-biurowo-produkcyjnego – produkcja pasów podpodeszwowych)".
Istnienie takiego funkcjonalnego powiązania stwierdził również Prezydenta Miasta Łodzi w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla pierwotnego zamierzenia budowlanego inwestora. Z uzasadnienia tego wynika bowiem, że planowana do dobudowy hala magazynowa z częścią biurową, ma być przeznaczona na surowce i dodatki do przemysłu skórzanego. Wreszcie okoliczność, że istnienie wspomnianego funkcjonalnego związku uznały za udowodnioną już organy administracji rozpatrujące sprawę, a nie dopiero sąd I instancji, przyznał sam skarżący kasacyjnie w punktach 4 i 5 własnej skargi do WSA w Łodzi datowanej na 22 maja 2015 r. Zarzucił tam bowiem, że organ administracji opisał rodzaj inwestycji jako "zabudowa produkcyjna", podczas gdy "taką działalnością z pewnością nie jest ani magazynowanie, ani wykorzystywanie nieruchomości na cele biurowe".
W związku z powyższym, złożonego na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2015 r. oświadczenia pełnomocnika inwestora "iż budynek magazynowy jest przeznaczony na gromadzenie gotowych wyrobów jak i surowców przeznaczonych do produkcji, a planowana inwestycja nie jest odrębnym centrum logistycznym, a jest to element części produkcyjnej przedsiębiorstwa funkcjonalnie z produkcją powiązanego", które to oświadczenie potwierdziło tylko niewadliwie ustalony w toku postępowania administracyjnego fakt objęcia wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy obiektu powiązanego funkcjonalnie z obiektem już istniejącym – nie można traktować jako dowodu na wskazaną okoliczność. W konsekwencji niezasadny jest zarzut przeprowadzenia takiego dowodu przez Sąd z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a.
Nie miało w sprawie miejsca zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przez WSA w Łodzi art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo naruszenie przez organy administracji podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 10 kpa.
Skarżący kasacyjnie upatrywał naruszenia art. 8 kpa w prowadzeniu postępowania w sposób pogłębiający brak zaufania jego uczestników do organów administracji publicznej, co miało się przejawiać w odstąpieniu od sporządzenia analizy z powołaniem się na przepis nie znajdujący w niniejszej sprawie zastosowania, mimo wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2014 roku, z której wynikało, że powinna w sprawie powstać rzetelna analiza urbanistyczna odpowiadająca na zgłoszone wątpliwości i zarzuty. Z tak sformułowanego zarzutu wynika, że zdaniem skarżącego kasacyjnie wyrażony przez organ administracji II instancji pogląd prawny, który następnie okazał się błędny, powinien być – w celu podtrzymania zaufania stron postępowania do organów administracji – respektowany w toku dalszego postępowania. W związku z takim poglądem należy przypomnieć, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organów administracji poglądami prawnymi, ani wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w decyzjach organów odwoławczych.
Z takiego związania korzystają jedynie wyroki sądów administracyjnych (art. 153 i 190 p.p.s.a.). Wyrażona w art. 8 kpa zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej nie może polegać na kurczowym trzymaniu się przez organy administracji wyrażonego wcześniej błędnego poglądu. Ważniejsze bowiem jest, w tym również dla zachowania zasady z art. 8 kpa, aby zapadające w sprawie decyzje były ostatecznie zgodne z prawem. Ponadto w razie występowania w sprawie stron o przeciwstawnych interesach, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, stosowanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej nie może służyć ochronie interesu jednej z takich stron, kosztem innych.
Zarzucane w ramach naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu niedoręczenie skarżącej załączników do decyzji organu I instancji, nie stanowiło w okolicznościach sprawy jakiegokolwiek naruszenia prawa. Skoro bowiem, o czym była już mowa wyżej i będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia, nie było w sprawie potrzeby sporządzania analizy architektoniczno-urbanistycznej w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, to zbędne było również dołączanie do decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji załączników, o jakich mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588), dalej rozporządzenie w/s nowej zabudowy, nawet, jeśli załączniki takie zostały sporządzone.
W konsekwencji niedoręczenie tych załączników jednej ze stron, nie stanowi jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W związku z taką oceną ubocznie tylko można dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że niedoręczenie wskazanych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania nie mające istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co nie może powodować uwzględnienia skargi kasacyjnej (vide: wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II SA/Po 399/10 - Lex nr 754400, WSA w Warszawie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 735/09 - Lex nr 574172, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1368/09 - Lex nr 746492, WSA w Łodzi z dnia 31 lipca 2015 r., II SA/Łd 436/15, WSA w Łodzi z dnia 1 lutego 2017 r., II SA/Łd 635/16).
Nie zasługiwał również na uwzględnienie postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowaniu. Spór w sprawie dotyczył przy tym tylko jednej z przesłanek jego zastosowania, tj. tego, czy przedmiotem skarżonej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, była inwestycja produkcyjna. Pozostałe przesłanki zastosowania przewidzianego w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. odstępstwa od zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., były bowiem w sprawie niespornie spełnione.
Odnosząc się do istoty omawianego zarzutu należy podzielić pogląd wyrażony przez WSA w Łodzi, który ma również oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych przywołanym w zaskarżonym wyroku (wyrok WSA w Gliwicach z 25 października 2007 r., II SA/Gl 376/07, wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2014 r., II SA/Kr 247/13). Istotnie, z braku legalnej definicji pojęć inwestycji produkcyjnej i celu produkcyjnego, konieczne jest ustalenie znaczenia tych określeń w drodze wykładni. Nie można przy tym kierować się tylko regułami wykładni literalnej i twierdzić, że inwestycja produkcyjna to wyłącznie inwestycja ściśle związana z samą produkcją. Skoro bowiem na ogół działalność produkcyjna nie może być prowadzona bez zaplecza magazynowo-biurowego funkcjonalnie powiązanego z tą produkcją, to stwierdzenie takiego związku pomiędzy budynkiem, który ma być zgodnie z wnioskiem rozbudowywany, a samą rozbudową, pozwala na zakwalifikowanie planowanej inwestycji jako produkcyjnej.
Wskazany związek został w sprawie wykazany, gdyż wynika z pisma inwestora z dnia 15 października 2014 r., w którym jego wniosek został zmieniony oraz z przeprowadzonej w sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej. Ponadto został stwierdzony przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., a nadto został potwierdzony przez pełnomocnika inwestora, który jest wyłącznie uprawniony do wiążącego dla organu określenia we wniosku o ustalenie warunków zabudowy charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych (art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p.).
Należy ponadto zauważyć, że celem omawianej regulacji art. 61 ust. 2 u.p.z.p. jest złagodzenie konsekwencji utraty mocy planów miejscowych, która nastąpiła na podstawie art. 67 ust. 1 u.z.p. i umożliwienie zlokalizowania określonych inwestycji na obszarach, na których w myśl wcześniej obowiązujących planów mogły one zostać zlokalizowane, bez względu na to, czy według obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mogłoby to nastąpić. Ponieważ działki gruntu, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, zgodnie z nieobowiązującym już planem zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 u.z.p., znajdowały się na terenach produkcji przemysłowej i obsługi technicznej, oznaczonych w starym planie symbolem 01.07.077 P.Z1.2., nie może być wątpliwości, że planowana obecnie przez inwestora rozbudowa istniejącej na tych działkach hali produkcyjnej o część magazynowo-biurową, mieści się w przeznaczeniu tych działek określonym w planie, który utracił moc.
Okoliczność ta dodatkowo przekonuje o tym, że systemowa i funkcjonalna wykładnia określenia "inwestycje produkcyjne" użytego w art. 61 ust. 2 u.p.z.p., mieści w sobie w okolicznościach sprawy również rozbudowę istniejącego obiektu produkcyjnego, o powiązaną z nim funkcjonalnie część magazynowo-biurową.
Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.