Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 maja 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 98/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg W. J. oraz R. K. i A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części ogrodzenia działki o nr ew. [...] z obr. [...], od strony ul. [...] w W., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. J. i A. J., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 17 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 27 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177) poprzez dokonanie zmiany składu orzekającego w toku postępowania w sytuacji, gdy nie wystąpiły zdarzenia losowe lub przeszkody prawne uniemożliwiające rozpoznanie sprawy w wyznaczonym składzie;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy krąg stron postępowania został przez organy administracyjny ustalony przy uwzględnieniu nieistniejącego interesu prawnego [...] sp. z o.o. (poprzednik prawny [...] sp. z o.o.), podczas gdy okoliczności stanu faktycznego i prawnego przemawiają za tym, aby nie uznać jej za stronę postępowania;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na utratę statusu strony przez podmiot, na którego żądanie postępowanie zostało wszczęte, powinno ono zostać umorzone jako bezprzedmiotowe;
- 4. art. 153 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1553/14, w sytuacji gdy zmieniły się istotne okoliczności faktyczne, które powinny skutkować brakiem związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym orzeczeniu.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że postępowanie sądowe, które zakończyło się wydaniem zakwestionowanego orzeczenia, prowadzone było w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami w zakresie niewłaściwego składu sądu, który rozpoznawał sprawę.
Skarżący kasacyjnie podkreślili też, że sąd, posiłkując się art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego uznał, że skoro spółka uzyskała pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego na działce nr ewid. [...] z obr. [...] w W., a dojazd do drogi publicznej został przewidziany przez teren działki nr ewid. [...], to sporna część ogrodzenia uniemożliwia jej realizację praw wynikających z decyzji. W konsekwencji więc spółka posiada interes prawny w sprawie ogrodzenia działki nr ewid. [...] od strony ul. [...]. Zdaniem skarżących kasacyjnie sąd pominął fakt, że inwestor budynku wielorodzinnego nigdy nie uzyskał pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej przez teren działki nr ewid. [...], do czego obligowała go decyzja lokalizacyjna nr [...] wydana przez Prezydenta [...], a takiego pozwolenia nie byłby w stanie uzyskać, ponieważ nie posiadał prawa do dysponowania działką nr ewid. [...] na cele budowlane.
Skarżący kasacyjnie dodali ponadto, że istotna dla sprawy jest również decyzja Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2015 r., nr [...], umarzająca postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie ogrodzenia między działkami nr ewid. [...] i [...], dotycząca ogrodzenia usytuowanego prostopadle wobec części ogrodzenia będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Zaakceptowanie przez organ nadzoru budowlanego nieotwieralnego stałego ogrodzenia między działkami przemawia za tym, że spółka nie posiada faktycznej i prawnej możliwości korzystania z działki nr ewid. [...] jako dojazdu dla budynku wielorodzinnego, a co za tym idzie – nie ma uprawnienia do występowania w postępowaniu w sprawie rozbiórki części ogrodzenia w niniejszej sprawie, na prawach strony.
W ocenie skarżących kasacyjnie ostateczne umorzenie postępowania przesądziło o statusie prawnym spółki w niniejszym postępowaniu i zamknęło jej możliwość dochodzenia praw na drodze administracyjnej. Jak podkreślili skarżący kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę w postępowaniu o sygn. akt VII SA/Wa 1553/14 nie dysponował tym samym materiałem dowodowym, który jest zgromadzony obecnie – nie miał wiedzy o ww. decyzji, ponieważ zapadła ona pięć miesięcy po ogłoszeniu wyroku.
Pismem z [...] września 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812).
Zgodnie z art. 17 § 2 p.p.s.a. zmiana składu orzekającego może nastąpić jedynie z przyczyn losowych albo gdy sędzia nie może uczestniczyć w składzie orzekającym z powodu przeszkód prawnych. W takiej sytuacji, na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych, przewodniczący wydziału orzeczniczego wyznacza innego sędziego według kolejności z alfabetycznej listy sędziów tego wydziału. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 703/11, LEX nr 1149424, wyznaczenie innego składu po odroczeniu rozprawy nie jest sytuacją opisaną w art. 17 § 2 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy przypadku, gdy zostanie wyznaczony skład sądu na konkretny dzień, ale sprawa nie może być rozpoznana w takim składzie z przyczyn wskazanych w tym przepisie. Normuje on więc dwie różne sytuacje – niemożność orzekania przez wyznaczonego sędziego w danym dniu z przyczyn losowych, niezależnych, np. choroba albo z powodu przeszkód prawnych, np. konieczność wyłączenia się od orzekania.
W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana składu orzekającego, wyznaczonego na 23 maja 2018 r., nie zmienił się także sędzia sprawozdawca. Skład, wyznaczony przez przewodniczącego wydziału, zarządzeniem z [...] kwietnia 2018 r. o wyznaczeniu rozprawy, rozpoznał sprawę i wydał wyrok 23 maja 2018 r. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 17 § 2 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisem przywołanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia był niezasadny, ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 28 i 105 § 1 k.p.a. należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak sąd wojewódzki, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62).
Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, [...] sp. z o.o. miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie legalności części ogrodzenia, a na skutek decyzji PINB dla [...] z [...] lipca 2015 r. interesu prawnego w tej sprawie nie utraciła. Jak podkreślił sąd to, że organ nie znalazł podstaw do kontynuowania postępowania w sprawie dotyczącej ogrodzenia pomiędzy działkami o nr ew. [...] i [...] (ta ostania stanowi własność ww. spółki), nie dowodzi powyższego, zwłaszcza że istnienie interesu prawnego nie jest jednoznaczne z jego naruszeniem, a obie sprawy administracyjne nie są ze sobą tożsame.
Ponadto, spółka, wnosząc o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, dołączyła do akt decyzję o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego na działce o nr ew. [...] oraz decyzję o zezwoleniu na lokalizację zjazdu z drogi wew. działki nr [...] z obrębu [...], będącej własnością [...] w liniach rozgraniczających drogi wewnętrznej bez nazwy, do nieruchomości położonej na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., wskazując, że sporna część ogrodzenia uniemożliwia jej realizację praw wynikających z ww. decyzji, tj. zapewnienie dojazdu do nowobudowanego budynku na działce o nr ew. [...] przez działkę nr [...]. Powyższe okoliczności, wobec art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, jak prawidłowo stwierdził sąd wojewódzki, należało uznać za wystarczająco dla potwierdzenia interesu prawnego ww. spółki w niniejszej sprawie.
Podobnie, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18, LEX nr 3009331).
Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165).
Sąd wojewódzki nie tylko przytoczył w zaskarżonym uzasadnieniu zapadły w sprawie wyrok wraz ze wskazanymi w nim wytycznymi co do dalszego postępowania, ale również zbadał zaskarżone decyzje w zakresie ich wypełnienia, podkreślając, w jaki sposób zastosowały się do nich organy. Następnie, sąd wojewódzki prawidłowo ocenił działania organów, stwierdzając, że kontrolowane decyzje czynią zadość ww. wytycznym. Wobec powyższego w sprawie nie został naruszony art. 153 p.p.s.a.
Za sądem wojewódzkim należy przypomnieć, że w sprawie okoliczności faktyczne, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, przedstawiają się tak, jak w dacie zapadłego wcześniej wyroku z 11 lutego 2015 r. Postępowanie dotyczyło części ogrodzenia (bramy wraz z furtką o łącznej długości 4,23 m), wykonanego po lipcu 2010 r., od strony ul. [...], na działce o nr ew. [...] stanowiącej działkę drogową, niezabudowaną, bez zachowania procedury wynikającej z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, tj. bez wymaganego zgłoszenia. W przywołanym wyroku sąd przesądził, że uzupełnienie brakującej części ogrodzenia stanowi budowę, a nie remont. Dodać należy, że w sprawie nie zostały ujawnione żadne nowe dowody, prowadzące do podważenia ww. oceny sądu. Słusznie zatem stwierdził sąd wojewódzki, że organy ponownie orzekając w sprawie zobowiązane były zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 11 lutego 2015 r. i orzec o nakazie rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.
W wyroku tym sąd przesądził także kwestię związaną z możliwością legalizacji spornej części ogrodzenia wobec obowiązujących zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], wskazując na sprzeczność tej inwestycji z § 22 tego planu. Plan ten obowiązuje, a wobec tego także ocena i w tym zakresie, musiała być zgodna ze stanowiskiem sądu przedstawionym w ww. wyroku.
Przywoływana i w tym zarzucie skargi kasacyjnej decyzja PINB dla [...] z [...] lipca 2015 r. nie mogła wpłynąć na zastosowanie w sprawie art. 153 p.p.s.a., skoro odnosiła się do innej części przedmiotowego ogrodzenia. Na fakt ten wskazywał nie tylko sąd wojewódzki w zaskarżonym orzeczeniu, ale też sami skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).