Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 672/06, w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] Spółki z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego [...] Spółki z o.o. w C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy wielofunkcyjnego centrum usługowo-handlowego oraz stacji paliw płynnych wraz z infrastrukturą inżynieryjno-techniczną i przyłączami w C. między ulicami: [...], [...] i [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] Spółka wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, na wniosek Spółki zawiesił postępowanie, które zostało podjęte w dniu [...]. Decyzja organu I instancji z dnia [...] została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...], zgodnie z którą tereny przewidziane pod inwestycję przewidziane są pod usługi nieuciążliwe, z ograniczeniem powierzchni sprzedaży obiektów handlowych do 800 m2, pod zabudowę jednorodzinną oraz ulicę, przedstawiony przez wnioskodawcę projekt przewiduje zaś lokalizację obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2.
Organ II instancji wskazał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, ze zm.), ponieważ wniosek został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że Rada Miasta nie podjęła uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu w ciągu [...] miesięcy.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...] Spółka z o.o. w C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucając jej naruszenie art. 106 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo niezajęcia przez Radę Miasta C. stanowiska w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 31 a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, a także art. 11 a ust. 1 pkt 1 w zw. z art.18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym poprzez utrzymanie w mocy "faktycznego podjęcia decyzji o przystąpieniu lub nieprzystąpieniu do zmiany planu (...) przez Przewodniczącego Rady Miejskiej mimo wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej w C. w tym zakresie".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznając powyższą skargę uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd ocenił, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a ponieważ teren objęty planowaną inwestycją ujęty jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania odbywało się na podstawie planu zgodnie z art. 40 ust. 1 ww. ustawy. Ponieważ wniosek przewidywał lokalizację obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2, nie mógł być uwzględniony, gdyż był sprzeczny z planem, który przewidywał ograniczenie powierzchni sprzedaży na tym terenie do 800 m2.
Sąd nie podzielił argumentu skarżącego o niedopuszczalności wydania decyzji przez organ I instancji przed podjęciem przez Radę Miasta C. uchwały w trybie art. 31 a ust. 3 ww. ustawy, gdyż przepis ten nakazuje wprawdzie sporządzenie wskazanej w tym przepisie analizy i przekazanie jej ze stosownym wnioskiem radzie gminy, jednakże Rada Gminy nie ma obowiązku podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany planu, a brak uchwały nie stanowi przeszkody do wydania decyzji. Zdaniem Sądu art. 31 a ust. 3 ww. ustawy nie został naruszony, ponieważ Prezydent Miasta C. analizę z wnioskiem o przystąpienie do zamiany planu przekazał Radzie Miasta [...], a decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy wydał znacznie po upływie dwóch miesięcy, o których mowa w przepisie.
Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten nie stanowi podstawy prawnej współdziałania organów administracji, podstawą taką mogą zaś być przepisy szczególne. Art. 31 a nie jest takim przepisem, gdyż nie przewiduje współdziałania organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z radą gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...] Spółka z o.o. w C., reprezentowane przez adwokata S. T., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
Naruszenie przepisów postępowania, a to
a) art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., na skutek bezpodstawnego oddalenia skargi przez Sąd I instancji skutkującej utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta C., pomijającej niezajęcie przez Radę Miejską w C. stanowiska w sprawie przystąpienia (lub nieprzystąpienia) do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zarzucono też:
- b) naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 31 a ust. 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta C., zapadłej pomimo braku, wymaganej poprzez przepisy prawa, uchwały Rady Miejskiej w C. w przedmiocie przystąpienia lub (nieprzystąpienia) do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz
- c) niewłaściwe zastosowanie art. 11 a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez utrzymanie w mocy faktycznego podjęcia decyzji o przystąpieniu lub nieprzystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przez Przewodniczącego Rady Miejskiej mimo wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej w C. w tym zakresie i oparcie tym samym zaskarżonej decyzji na decyzji faktycznej Przewodniczącego Rady Miejskiej, a nie na obligatoryjnej w sprawie, uchwale Rady Miejskiej.
Skarżąca nie zgadza się przede wszystkim ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, iż zastosowania w sprawie nie ma art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ wydanie przez Prezydenta Miasta C. decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie, wymagało zajęcia stanowiska przez Radę Miejską w C. w formie uchwały.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono również, że wydając wyrok oddalający skargę inwestora Sąd Wojewódzki naruszył art. 31 a ust. 3 i 4 ww. ustawy, wyznaczający dwumiesięczny termin do podjęcia uchwały przez Radę Miasta. Zdaniem skarżącej, skoro sprawa nie została wniesiona pod obrady Rady Miasta, to Prezydent Miasta nie miał możliwości rozpoznania sprawy administracyjnej, gdyż termin dwumiesięczny nie rozpoczął biegu.
Podniesiono też, że Przewodniczący Rady Miasta C. rażąco naruszył przepis art. 19 k.p.a. decydując o podjęciu lub niepodjęciu uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy kompetencja ta leży w gestii Rady Miasta.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia.
W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 106 § 1 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut ten w uzasadnieniu doprecyzowano w ten sposób, iż organ administracji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez oczekiwania na wymagane - zdaniem skarżącego – stanowisko Rady Miasta (z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 31 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), która na skutek nienadania przez Przewodniczącego Rady biegu wnioskom Prezydenta w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego nie podjęła żadnej uchwały w tej sprawie. Tę ostatnią kwestię skarga kasacyjna łączy z bezczynnością Rady i uchybieniem przepisom ustawy o samorządzie gminnym, wskazanym jako niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego.
W istocie zarzuty skargi kasacyjnej stanowią powtórzenie zarzutów stawianych ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., które były przedmiotem rozpoznania przez Sąd I Instancji. Skarga kasacyjne zmierza przez to do ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym w jej całokształcie, czyli do powtórnej kontroli decyzji administracyjnych..
Tymczasem dla skuteczności skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie, iż oba rodzaje zarzutów (naruszenie prawa materialnego i procesowego) dotyczą naruszenia prawa przez sąd, a nie przez organy administracji państwowej. Sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania pod adresem organu administracyjnego, w połączeniu tylko ze wskazaniem naruszenia art. 145 p.p.s.a. przez Sąd I instancji, lecz bez powołania konkretnego przepisu z zakresu procedury sądowej,. nie pozwala na rozpoznanie zgłoszonego zarzutu. Z uwagi na związanie sądu granicami skargi kasacyjnej sądowi nie wolno badać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanego w skardze kasacyjnej przepisu postępowania sądowego.
Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie stosuje bowiem przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Jeśli zatem strona zamierzała - jak w tym przypadku - postawić w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, to winna nie tylko wskazać konkretny przepis powołanej wyżej ustawy, który w jej ocenie został naruszony w zaskarżonym skargą kasacyjną orzeczeniu, ale przede wszystkim trafnie ten zarzut uzasadnić, wykazując jednocześnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powiązanie zarzutu naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. z naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 lit c p.p.s.a. nie tworzy jeszcze usprawiedliwionej podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W zaskarżonym wyroku dostatecznie już wyjaśniono, iż przepis art. 106 k.p.a. określa zasady i tryb współdziałania, a nie stanowi podstawy prawnej współdziałania organów administracji (podstawę taką stanowią przepisy szczególne).Do zastosowania art. 106 k.p.a. może dojść tylko wówczas, jeżeli przepis szczególny dopuszcza tego rodzaju współdziałanie organów. Tymczasem ani art. 31 a, ani też żadna inna norma ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują współdziałania organu wykonawczego gminy, wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w postępowaniu administracyjnym z radą gminy, która w postępowaniu takim nie występuje w charakterze organu administracyjnego współuczestniczącego w kreowaniu indywidualnego rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.
Rada Miasta, jako organ stanowiący gminy posiada wyłączną kompetencję do uchwalenia i zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, kompetencja ta nie pozostaje w jakimkolwiek bezpośrednim związku z postępowaniami administracyjnymi prowadzonymi przez organ wykonawczy gminy tj. Burmistrza. To, że organ wykonawczy kieruje do organu stanowiącego odpowiednie analizy, projekty czy wnioski, albo też wykonuje nakazane prawem czynności wynikłe z uchwał Rady, nie kreuje jeszcze zależności.(współdziałania organów administracji), o której mowa w art. 106 k.p.a., nie wiąże też Rady w zakresie wyrażania przez nią woli wynikającej z przyznanych jej przez prawo kompetencji.
Sformułowanie art. 31a ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na Radę Gminy obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany planu, z tego powodu, iż to nie Rada Gminy jest adresatem tej normy prawnej. Przepis ten zawiera natomiast przesłankę, tj. warunek, który w razie jego spełnienia musi uwzględnić organ prowadzący postępowanie administracyjne przez odpowiednie zastosowanie art. 45 ust.1 tej ustawy (zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu). Ponieważ warunek ten nie został spełniony, gdyż uchwała o przystąpieniu do zmiany planu nie została podjęta przed upływem dwóch miesięcy, organ administracji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania i musiał je zakończyć decyzją odmowną, gdyż zamierzenie objęte wnioskiem było sprzeczne z planem.
Kwestią zaś zupełnie odrębną, niepodlegającą ocenie organów administracji, a także i ocenie Sądu Wojewódzkiego w granicach kontrolowanej sprawy administracyjnej, były czynności Przewodniczącego Rady Miasta.
Sąd Wojewódzki nie stosował w tej sprawie przepisów art. 11 a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, ani też ich nie interpretował, gdyż przepisy te nie miały zastosowania w sprawie administracyjnej, dlatego zarzutu niewłaściwego zastosowania ww. przepisów podniesionego w skardze kasacyjnej nie można uznać za usprawiedliwiony.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji.