Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 751/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę K. P. na uchwałę Rady Powiatu w S. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] Rada Powiatu w S., działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego K. P. w skutek utraty prawa wybieralności (§ 1 uchwały). W § 2 wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega wywieszeniu na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w S. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. P. żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazał, że przyjęcie zaskarżonej uchwały jest przedwczesne, bowiem wydane orzeczenie sądowe jest co prawda prawomocne, ale nie ostateczne, gdyż służy od niego prawo wniesienia skargi kasacyjnej (podał, że skarga wniesiona w jego sprawie zostanie najprawdopodobniej przyjęta do rozparzenia przez Sąd Najwyższy).
Skarżący podniósł również, że zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie przepisu ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a ustawa ta od dnia 1 sierpnia 2011 r. nie mogła mieć zastosowania, albowiem w tym dniu już nie obowiązywała. W związku z powyższym, wygaszenie mandatu przez radę jest ewidentnym pogwałceniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu w S. wskazał m.in., że zaskarżona uchwała została podjęta większością głosów w związku z zapadłymi orzeczeniami Sądów Okręgowego i Apelacyjnego.
Punktem wyjścia w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uczynił odniesienie się do zarzutu, że zakwestionowana uchwała została podjęta na podstawie przepisu nieobowiązującej, od dnia 1 sierpnia 2011 r., ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) traci moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190). Zgodnie z art. 1 i 17 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, ustawa ta, jak też ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U Nr 21 poz. 112), wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. od dnia 1 sierpnia 2011 r. Natomiast art. 16 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (dalej jako p.w.k.w.) w ust. 1 stanowi, że: ustawę wymienioną w art. 1 (Kodeks wyborczy) stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów.
Zatem zapis art. 16 powyższej ustawy - będący jednocześnie przepisem o charakterze lex specialis do art. 10 ust. 2 tego aktu - jednoznacznie określał, że do kadencji rozpoczętych przed dniem 1 sierpnia 2011 r. należy stosować przepisy dotychczasowe. Jednak Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2011r. (sygn. akt K 19/11) stwierdził (punkt 12 wyroku) że art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Oznacza to, że z dniem ogłoszenia tego wyroku tj. z dniem 21 lipca 2011 r. art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. traci moc obowiązującą. Art. 1 p.w.k.w. pozostaje w mocy, gdyż w pkt 12 sentencji wyroku został przywołany jedynie jako przepis "związkowy", do którego art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. odsyłał w swojej treści.
Należy zatem wyraźnie podkreślić to, że skutek derogacyjny wyroku Trybunału obejmuje jedynie art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. wraz z zawartym w tym przepisie odwołaniem do art. 1 p.w.k.w. Stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności opisanej wyżej regulacji intertemporalnej oznacza, że z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału art. 16 ust. 1 i 2 p.w.k.w. zostaje wyeliminowany z porządku prawnego, a w konsekwencji powstała - wynikająca z art. 1 i art. 10 pkt 3 p.w.k.w. - pewność co do obowiązującego reżimu prawnego. Zamiast zakwestionowanej regulacji intertemporalnej obowiązuje zasada bezpośredniego działania prawa nowego.
Sąd zatem uznał, że skoro Kodeks wyborczy wszedł w życie 1 sierpnia 2011 r., a wybory do rady powiatu, w których skarżący uzyskał mandat radnego, odbyły się 21 listopada 2010 r. i od tego dnia rozpoczęła się kadencja podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę, to jej podstawą prawną powinny być przepisy Kodeksu wyborczego, a nie przywołane w uchwale przepisy art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa.
Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następowało wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu radnego w wypadku utraty prawa wybieralności stwierdzała Rada w drodze uchwały najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2 art. 190). Natomiast Kodeks wyborczy w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej uchwały tj. [...] sierpnia 2011 r., w art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 stanowi, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku utraty prawa wybieralności a wygaśniecie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały w ciągu miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.
Zatem co do przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego i kompetencji rady do stwierdzenia jego wygaśnięcia, przepisy obydwu ustaw są tożsame. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie Rada Powiatu zastosowała przepisy art. 190 ust. 1 pkt. 3 i ust. 2 Ordynacji wyborczej, jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji, takie błędne wskazanie podstawy prawnej uchwały nie może skutkować stwierdzeniem jej nieważności, skoro faktycznie taka podstawa istniała w postaci art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 Kodeksu wyborczego. Powołanie w zaskarżonej uchwale błędnej podstawy prawnej, jako niemogące wpłynąć na istotną jej treść, jest nieistotnym naruszeniem prawa niepowodującym jej nieważności.
W myśl art. 11 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego nie ma prawa wybieralności osoba, wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.). Z treści art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego wynika też wprost, że w przypadku zaistnienia okoliczności wymienionych w § 1 pkt 2 (utraty prawa wybieralności) rada – w drodze uchwały stwierdza wygaśnięcie mandatu. Zatem podstawowe znaczenie ma wystąpienie enumeratywnie w ustawie wymienionych okoliczności faktycznych, które skutkują wygaśnięciem mandatu. Uchwała rady stwierdza jedynie wystąpienie tych okoliczności i zobowiązana jest podjąć stosowną uchwałę.
Z materiału dowodowego sprawy wynika, że orzeczeniem Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2011 r. i orzeczeniem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r., orzeczono wobec lustrowanego K. P. utratę prawa wybieralności w wyborach do Sejmu, Senatu i Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach powszechnych organu i członka organu jednostki samorządu terytorialnego oraz jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, jak też orzeczono wobec niego zakaz pełnienia funkcji publicznej na okres 6 lat. Tym samym wobec prawomocności powyższych wyroków skarżący utracił prawo wybieralności.
Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na brak ostateczności orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r. wyjaśnić należy, iż w myśl art. 21b ust. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425 ze zm.) orzeczenie sądu wydane w drugiej instancji jest prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 9 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r. Nr 90, poz. 557 ze zm.) orzeczenie staje się wykonalne z chwilą uprawomocnienia. Skoro orzeczenie Sądu Apelacyjnego zostało wydane w drugiej instancji (po rozpatrzeniu apelacji od orzeczenia Sądu Okręgowego) jest ono prawomocne. Ta okoliczność uprawniała (w myśl art. 9 § 2 ustawy Kodeks karny wykonawczy w zw. z art. 11 § 2 pkt 2 Kodeksu wyborczego) zatem radę powiatu do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu.
Sąd nie mógł również uwzględnić zarzutu dotyczącego trybu wejścia w życie zaskarżonej uchwały, bowiem o tym kiedy uchwała zaczyna obowiązywać nie decyduje możliwość jej zaskarżenia. Wyjaśnić należy, iż w oparciu o art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym tylko do aktów prawa miejscowego stanowionych przez powiat znajduje zastosowanie art. 4 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449), zgodnie z którym, uchwała rady powiatu, stanowiąca akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru generalnego (dotyczy jednego adresata) i nie jest abstrakcyjna ("jednorazowo" kształtuje sytuację prawną konkretnego podmiotu). Tym samym nie jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że nie podlega ona szczególnemu reżimowi zarówno, co do sposobu publikacji (wojewódzki dziennik urzędowy), jak i terminu wejścia w życie, przewidzianych w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. P., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. podniósł zarzuty:
naruszenia przez Sąd prawa materialnego tj. art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przez uznanie, iż podjęcie przez organ skarżonej uchwały w oparciu o nieobowiązujące w chwili jej wydania przepisy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, naruszenia przez Sąd prawa materialnego tj. art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego, przez uznanie że treść § 2 zaskarżonej uchwały nie narusza prawa, podczas gdy jest ona sprzeczna z powoływanym przepisem Kodeksu wyborczego oraz interesem skarżącego, naruszenie przez Sąd przepisu postępowania, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 P.p.s.a. przez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej uchwały, mimo że uchwała ta narusza przepisy postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 k.p.a. przez utrzymanie w obrocie prawnym uchwały wydanej przez organ, który w chwili jej podjęcia nie ustalił obowiązywania przepisów, które stanowiły podstawę skarżonej uchwały.
Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto skarżący wnosi o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, według którego podjęcie przez organ skarżonej uchwały w oparciu o nieobowiązujące w chwili jej wydania przepisy nie stanowi istotnego naruszenia prawa, co zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym winno skutkować jej uchyleniem w związku z uznaniem jej za nieważną.
Zdaniem skarżącego Rada Powiatu podejmując zaskarżoną uchwałę powinna jako podstawę jej wydania stosować przepisy prawa obowiązującego w dacie jej wydania. W przedmiotowej sprawie Rada Powiatu zastosowała przepisy art. 190 ust. 1 pkt.3 i ust. 2 ordynacji wyborczej, podczas gdy podstawą wydania uchwały powinny być przepisy Kodeksu wyborczego obowiązujące od 1 sierpnia 2011 r. Wskazanie błędnej (nieobowiązującej) podstawy prawnej w wydanej przez organ uchwale należy postrzegać, jako istotne naruszenie prawa.
Nie można zgodzić się również, z poglądem Sądu odnośnie treści § 2 zaskarżonej uchwały. W tym zakresie Sąd nie dokonał konwalidacji tego zapisu poprzez jego uchylenie, co narusza w sposób jednoznaczny interes skarżącego, który jest uprawniony do wyczerpania drogi odwoławczej.
Zdaniem kasatora Sąd winien ocenić skarżoną uchwałę z punktu widzenia jej zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Na koniec należy podkreślić, iż Sąd dając wyraz zauważonym przez siebie błędom w skarżonej uchwale, nie uwzględnił skargi, pomimo iż uchwała ta narusza przepisy postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6 kpa. Zgodnie z doktryną "organ stosujący prawo musi zatem ustalić obowiązywanie przepisów, na które się powołuje, uzasadniając swą decyzję...". W przedmiotowej sprawie organ nie dokonał w/w ustaleń, co nie może w sposób ujemny oddziaływać na interes skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012, poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna pobawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują możliwość oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 także wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy, zasadniczo trafne są względy, dla jakich nastąpiło oddalenie skargi, lecz wadliwym jest wyrażony w uzasadnieniu tegoż wyroku pogląd prawny odnośnie podstawy prawnej wygaśnięcia mandatu radnego wybranego na kadencję 2010-2014.
Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu).
Skarżący został wybrany na radnego, na kadencję 2010-2014, na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 – dalej ordynacja wyborcza). Rada powiatu, działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ordynacji wyborczej, stwierdziła wygaśnięcie mandatu skarżącego wskutek utraty prawa wybieralności.
Sąd pierwszej instancji uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszym rzędzie dokonania oceny prawnych konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt K 19/11, (OTK-A 2011 r., nr 6, poz. 61). Co do zasady sąd administracyjny ma bowiem obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji, aktu, czy też czynności, według stanu prawnego z dnia ich podjęcia, jednak nie może pominąć zdarzenia, jakim jest wejście w życie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w okresie między podjęciem przez radę powiatu zaskarżonej uchwały, a rozpoznawaniem niniejszej sprawy. Niewątpliwie stan ten stwarza nową sytuację prawną.
Sąd pierwszej instancji, mając na względzie rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, uznał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.). Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela zarówno tego stanowiska, jak i argumentacji.
Wejście w życie reformy prawa wyborczego zostało poprzedzone regulacją intertemporalną ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.), zwanej dalej p.w.k.w. Stosownie do art. 10 pkt 2 p.w.k.w. traci moc ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190).
Przepis przejściowy art.
- 16. ust. 1 p.w.k.w. stanowił, że: "Ustawę wymienioną w art. 1 stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów.
- 2. Do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 stosuje się przepisy dotychczasowe.
- 3. Do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.
- 4. Do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Intencją ustawodawcy było zatem poddanie nowym regułom dopiero wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 9/11 stwierdził, że art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Pogląd Trybunału wiąże się z popełnieniem przez ustawodawcę systemowego błędu, polegającego na niedookreśleniu reżimu prawnego mającego zastosowanie w wyborach parlamentarnych, a przez to doprowadzeniu do powstania stanu niepewności co do treści prawa wyborczego normującego wybory do Sejmu i Senatu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że sposób ukształtowania art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.p., widziany w perspektywie terminu na zarządzenie wyborów parlamentarnych w 2011 r., prowadził do ukształtowania normy powierzającej Prezydentowi nie tylko samo wyznaczenie daty tych wyborów, lecz także umożliwiającej określenie ich reżimu prawnego. Wynika to z określenia przez ustawodawcę daty wejścia w życie Kodeksu wyborczego w okresie bezpośrednio poprzedzającym ostateczny termin na zarządzenie przez Prezydenta najbliższych wyborów.
W rezultacie, zdaniem Trybunału, decyzja o tym, jakie prawo wyborcze ma być stosowane w odniesieniu do wyborów parlamentarnych w 2011 r., nie wynika z rozstrzygnięcia podjętego przez ustawodawcę, ale pozostawiona została Prezydentowi, który samodzielnie określa moment wyznaczenia daty wyborów.
Analiza rozstrzygnięcia Trybunału, a zwłaszcza jego uzasadnienia, wskazuje, że derogacja art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. spowodowała, że reguła stosowania Kodeksu wyborczego dopiero do wyborów zarządzonych po tej dacie i jedynie w odniesieniu do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów, ma odniesienie tylko do wyborów parlamentarnych. Skład orzekający brał pod uwagę to, iż podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i ust. 2 p.w.k.w. były ewentualne konsekwencje zastosowania zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych, niepożądane z punktu widzenia standardów przyjętych w ustawie zasadniczej i zasad, które powinny być respektowane przy tworzeniu prawa wyborczego.
Trzeba również wziąć pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny, związany granicami wniosku (art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), pozostawił w obrocie prawnym regulacje art. 16 ust. 3 i 4 p.w.k.w. dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej. Skoro do tych wyborów stosuje się prawo dotychczasowe to także do zdarzeń prawnych determinujących przeprowadzenie tych wyborów, w tym wygaśnięcia mandatu radnego, powinny mieć zastosowanie normy dotychczasowego reżimu wyborczego. Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zakres hipotezy rozważanego przepisu powinien być wyznaczany zasadniczo zgodnie z systemowymi i funkcjonalnymi regułami wykładni. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego jest zagadnieniem odrębnym, choć wiążącym się – ewentualnie, w razie uprawomocnienia się aktu (orzeczenia) fakt ten ustalającego – z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów.
Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 3 p.w.k.w. nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Rozszerzająca interpretacja analizowanego przepisu prowadzi bowiem do zagwarantowania koherencji reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych dotyczących stabilności reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji. Nie jest bowiem możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje ordynacja wyborcza.
Należy podzielić takie zapatrywanie, także ze względu na treść art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 217, poz. 1281). Ten przepis stanowi, że przepisy ustaw o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, mające związek z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Gdyby ustawodawca chciał by nowy i zmieniany powołaną ustawą Kodeks wyborczy miał zastosowanie także do wcześniej rozpoczętej kadencji, nie wprowadzałby przepisu stanowiącego, że związane z Kodeksem wyborczym nowe przepisy zmieniające ustawy samorządowe, mają zastosowanie dopiero w kolejnej nowej kadencji. Ustawodawca może swobodnie zmieniać nowy Kodeks wyborczy, ale zmiany te nie mogą dotyczyć kadencji rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego.
Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że do zmian w składach rad gmin, rad powiatów i sejmików województw kadencji 2010-2014 mają nadal zastosowanie przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następowało wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu radnego w wypadku utraty prawa wybieralności stwierdzała Rada w drodze uchwały najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (ust. 2 art. 190). Natomiast Kodeks wyborczy w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej uchwały tj. [...] sierpnia 2011 r. w art. 383 § 1 pkt 2 i § 2 stanowił, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku utraty prawa wybieralności a wygaśniecie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały w ciągu miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu.
Sąd pierwszej instancji zatem zasadnie stwierdził, że co do przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego i kompetencji rady do stwierdzenia jego wygaśnięcia, przepisy obydwu ustaw są tożsame. Na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi także wątpliwości interpretacja norm prawa materialnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji.
W świetle powyższego pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy także wskazać, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 P.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04).
Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak na wstępie.