Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3041/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 395/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz V. T. kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

V. T. (obywatelka [...]) 28 czerwca 2018 r. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] odmówił udzielenia stronie wnioskowanego zezwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania cudzoziemki Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec wjeżdżający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany m.in. uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu. Natomiast zgodnie z art. 60 tej ustawy wizę Schengen lub wizę krajową wydaje się m.in. w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, wykonywania pracy. A zatem samowolna zmiana celu wjazdu i pobytu oznacza próbę obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach.

Dalej podał, że cudzoziemka przekroczyła granicę strefy Schengen w Królestwie Belgii w dniu 25 czerwca 2018 r., na podstawie wydanej w dniu 21 maja 2018 r. wizy typu C jednokrotnego wjazdu, z terminem ważności od 26 czerwca 2018 r. do 17 lipca 2018 r., na czas pobytu 7 dni. Wiza została wydana przez konsula Królestwa Belgii w [...], w celu "sprawy służbowe", wskazując jako miejsce docelowe Królestwo Belgii. Następnie cudzoziemka 26 czerwca 2018 r. wjechała na terytorium RP i 28 czerwca 2018 r. złożyła tu wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z tytułu wykonywania pracy. We wniosku jako okoliczność uzasadniającą jej pobyt w Polsce wskazała wykonywanie pracy.

Na tej podstawie organ odwoławczy, podobnie jak i organ pierwszej instancji, doszedł do przekonania, że strona uzyskując belgijską wizę Schengen w celu "sprawy służbowe" miała pełną świadomość tego, że jej pobyt posłuży zupełnie innemu celowi niż ten wynikający z wizy, a mimo to przed konsulem zadeklarowała zamiar przyjazdu do strefy Schengen wyłącznie w celu "sprawy służbowe". Mając na uwadze okoliczności sprawy (bardzo krótki okres czasu, w jakim poczyniono wysiłki celem zalegalizowania pobytu strony w Polsce w związku z zamiarem podjęcia tutaj pracy) Szef Urzędu uznał, że od samego początku (po wjeździe do Polski) cudzoziemka realizowała zwój zamiar rozpoczęcia pracy. Uzyskanie belgijskiej wizy Schengen w celu "sprawy służbowe" oraz następujące po przyjeździe zabiegi, mające na celu umożliwienie jej legalnego pobytu w związku z zatrudnieniem i wskazujące ewidentnie na realizację zamiaru podjęcia w Polsce pracy, dowodzą o niezgodności rzeczywistego celu pobytu z uprzednio deklarowanym.

W ocenie organu bez znaczenia pozostaje okoliczność, że podjęcie pracy miałoby nawet nastąpić po upływie okresu pobytu wynikającego z wizy, jak również to, czy sugerowany cel główny pobytu wynikający z wizy zostanie zrealizowany, jak i możliwość zmiany celu dalszego pobytu.

Szef Urzędu podkreślił, że odmowa udzielenia zezwolenia z uwagi na zmianę deklarowanego celu wjazdu lub pobytu, a tym samym niewykazanie okoliczności uzasadniających pobyt strony przez okres powyżej 3 miesięcy, następuje w wyniku konfrontacji okoliczności, które pozwalają ustalić faktyczny cel wjazdu z celem deklarowanym. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z próbą obejścia przez stronę przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty.

Organ odwoławczy dodał, że w okresie ostatnich 4 lat doszło do liberalizacji przepisów dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co w kontekście nasilonego napływu cudzoziemców na to terytorium powoduje, że obserwuje się próby nadużywania tego stanu prawnego celem uzyskiwania dokumentu pobytowego jednego z państw obszaru Schengen, umożliwiającego legalne przemieszczanie się po całym tym obszarze. Dostrzegając zatem próbę nadużycia ze strony cudzoziemki tego stanu prawnego celem uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy, Szef Urzędu uznał, że okoliczności stanowiące podstawę ubiegania się przez cudzoziemkę o udzielenie zezwolenia nie uzasadniają pobytu w okresie dłuższym niż 3 miesiące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Szef Urzędu wskazał nadto, że w toku postępowania odwoławczego wpłynęły nowe dokumenty dotyczące warunków pobytu cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale z uwagi na ziszczenie się ww. negatywnej przesłanki organ odstąpił od dalszego badania, czy cudzoziemka spełnia wymogi wymienione w art. 114 ust. 1 ustawy, ponieważ ustalenia te nie miałyby wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

1. V. T. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając Szefowi Urzędu naruszenie następujących przepisów:
2. 1) art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o cudzoziemcach,
3. 2) art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 7a k.p.a.,
4. 3) art. 22 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granicę (kodeks graniczny Schengen) w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach,
5. 4) art. 3 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), art. 77 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), tytuł IV i tytuł V TFUE, art. 45 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej,
6. 5) art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach,
7. 6) art. 60 w zw. z art. 25 ustawy o cudzoziemcach,
8. 7) art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
9. 8) art. 8 § 2 w zw. z 80 k.p.a.,
10. 9) art. 7, art. 7a w zw. z art. 10 oraz art. 80 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami organów, że zmierzała ona do obejścia przepisów prawa. Podniosła, że posiadana wiza typu C uprawniała ją do poruszania się legalnie po całej strefie Schengen, przebywała zatem legalnie w Polsce. Zgodnie zaś z obowiązującymi przepisami w dacie złożenia wniosku skarżąca miała prawo ubiegać się o zezwolenie na pobyt w celu wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dopiero bowiem w dniu 27 kwietnia 2019 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o cudzoziemcach, na podstawie której zmieniony został art. 116 ustawy określający przesłanki odmowy wszczęcia postpowania.

Zatem dopiero 27 kwietnia 2019 r. odmawia się wszczęcia postpowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdy wnioskodawca w dniu złożenia wniosku przebywa w Polsce na wizie Schengen lub krajowej w celu sprawy służbowe. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek został złożony 28 czerwca 2018 r. a decyzja Wojewody [...] zapadła [...] września 2018 r. Zgodnie zaś z art. 12 przywołanej ustawy nowelizującej z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 577; dalej: ustawa nowelizująca z dnia 22 lutego 2019 r.) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżąca dodała, że przedmiotowa przesłanka jest podstawą do odmowy wszczęcia postępowania, nie zaś do odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Szefa Urzędu została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 15 k.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemka spełniła przesłanki umożliwiające udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, skupiając się na zagadnieniu niemieszczącym się w przedmiocie postępowania o udzielenie ww. zezwolenia pobytowego, tj. kontroli legalności pobytu cudzoziemki na terytorium Polski. Podobnie postąpił też organ pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na zaistnienie przesłanki obligującej do wydania decyzji odmownej było co najmniej przedwczesne, a ponadto nie znajduje oparcia w ww. przepisie, jak również innych przepisach ustawy o cudzoziemcach regulujących problematykę udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Sąd przywołał przepis art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Natomiast przywołany również przez organy art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy określa szczegółowe warunki udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, gdy celem pobytu cudzoziemca jest wykonywanie pracy.

W ocenie Sądu treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Ze stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę wynika, że dokonując wykładni tego przepisu oparto się na treści art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, z którego to przepisu wprost wynikało, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, że cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest lub będzie inny niż deklarowany.

Tymczasem treść art. 100 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Sąd zgodził się wprawdzie z Szefem Urzędu, że wydanie wizy, a więc pozwolenia na wjazd na terytorium RP, obwarowane jest określonymi wymogami, w tym organom państwa musi być znany cel pobytu cudzoziemca, a konsekwencją podania nieprawdy przy wydawaniu wizy co do celu pobytu może być odmowa wydania wizy, jej cofnięcie, a także zobowiązanie cudzoziemca do powrotu, ale wskazane konsekwencje są wynikiem działań podejmowanych przez właściwe organy w toku zupełnie odrębnych postępowań administracyjnych od postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z tych powodów organ odwoławczy nie mógł w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oceniać okoliczności będących przedmiotem badania w toku innego postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie wskazały na żaden przepis ustawy o cudzoziemcach, który pozwalałby w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy badać inny cel, niż określony w art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, tj. cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o dane zezwolenie i uzasadniają pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż trzy miesiące, gdyż takiego przepisu ustawa ta nie zawiera. Wywodzenie zatem przesłanki odmowy udzielenia tego zezwolenia z oceny zgodności celu wjazdu zadeklarowanego na potrzeby uzyskania wizy przez cudzoziemca pozbawione jest podstaw prawnych, skutkując oceną, iż organy wydały zapadłe w sprawach decyzje z naruszeniem zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.).

Na poparcie przyjętego przez Sąd stanowiska wskazano ponadto, że w rezultacie dostrzeżenia przez ustawodawcę problemu tzw. turystyki pobytowej, wynikającej z okoliczności, na jakie powołał się organ odwoławczy w swojej decyzji, ustawą z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 577) znowelizowano dotychczasową treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach, poprzez dodanie ust. 5 i 6. W świetle nowego brzmienia tego przepisu, obowiązującego od dnia 27 kwietnia 2019 r., poza przypadkami, o których mowa w art. 99, odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, gdy w dniu składania wniosku o udzielenie mu tego zezwolenia: przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 (wiza turystyczna) lub 2 (wiza wydana w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół), lub przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen.

Fakt wprowadzenia powyższą nowelizacją przepisu ograniczającego możliwość wszczęcia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w okolicznościach stanowiących przedmiot odmowy wydania takiego zezwolenia, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, jednoznacznie świadczy o tym, że dotychczasowa regulacja nie zawierała w tym zakresie żadnych ograniczeń prawnych. To zaś dowodzi z kolei, że w dacie wydawania spornej decyzji nie obowiązywał przepis prawa pozwalający organom właściwym w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na uzależnienie wydania decyzji pozytywnej od oceny celu, ze względu na który cudzoziemiec uzyskał dokument wjazdowy. Fakt istnienia luki prawnej nie stwarzał jednocześnie uprawnienia do wyprowadzania przez te organy podstaw decyzji negatywnej z nieobowiązującego już stanu prawnego, czy też przyznania sobie kompetencji do dokonywania ocen w ww. zakresie, które przynależą w istocie innym organom, na gruncie zupełnie innych postępowań administracyjnych.

Wobec powyższego Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., co doprowadziło do wydania rozstrzygnięć zanim należycie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, a ocena zebranego materiału dowodowego, wyrażona w kwestionowanych rozstrzygnięciach, miała charakter dowolny a nie swobodny. W rezultacie tego doszło także do naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Zasadne też okazały się zarzuty skargi odnoszące się do błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, co skutkowało pominięciem w sprawie art. 114 ust. 1 tej ustawy, mimo że nie było ku temu stosownych podstaw.

Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną. Rozważy w szczególności spełnienie przez cudzoziemkę przesłanek udzielenia zezwolenia pobytowego wynikających z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

1. I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu błędu w wykładni ww. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
2. II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 6, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. polegające na:

‒ nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne,

‒ nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu naruszenia art. 6, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z ostrożności procesowej zarzucono także:

1. III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

‒ treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,

‒ organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, ani też odmówić udzielenia zezwolenia ze względu na okoliczności nieprzewidziane w tym przepisie, podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę;

IV. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez przyjęcie, że doszło do nieprawidłowego zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Strona oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną V. T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Skarżąca podzieliła stanowisko Sądu pierwszej instancji co do naruszenia przez organy wskazanych w zaskarżonym wyroku przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

W piśmie procesowym z 18 czerwca 2021 r. nowy pełnomocnik skarżącej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej. Podtrzymał stanowisko, że organy dokonały błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, ponieważ przepisy ww. ustawy nie zakazywały zmiany celu pobytu ze służbowego na związany z wykonywaniem pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Wprawdzie skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, a to, co do zasady, wskazuje na konieczność odniesienia się w pierwszej kolejności do pierwszych ze wskazanych naruszeń (przyjmuje się, że dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na ocenę, czy organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji trafnie zastosowały przepisy prawa materialnego), jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy właściwym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów wskazujących na naruszenie przepisu prawa materialnego.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Organy administracji stanęły bowiem na stanowisku, że skoro cudzoziemka jako cel uzyskania wizy do Królestwa Belgii wskazała wykonywanie obowiązków służbowych, to przekroczenie polskiej granicy następnego dnia po przybyciu na teren strefy Schengen i wystąpienie z wnioskiem o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę wskazuje jednoznacznie, że skarżąca miała świadomość, że jej pobyt posłuży innemu celowi niż ten wynikający z wizy. To zaś zdaniem orzekających organów oznacza, że cel pobytu skarżącej jest niezgodny z deklarowanym podczas ubiegania się o uzyskanie wizy.

Tymczasem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przepisy ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu mającym zastosowanie w dacie orzekania przez organy administracji nie dawały podstaw do dokonywania takiej wykładni tego przepisu, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie budzi wątpliwości i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się – i stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że skoro ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z "w celu wykonywania obowiązków służbowych" na "związany z wykonywaniem pracy", to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany (tak m.in. NSA w wyrokach: z 25 lutego 2020 r., II OSK 4050/19; z 29 października 2020 r., II OSK 116/20; z 11 lutego 2021 r., II OSK 2887/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za taką interpretacją przemawia m.in. treść art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, który statuował obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Oczywiście nie można odmówić organom orzekającym nie tylko w tej sprawie, ale też w szeregu podobnych, słuszności w twierdzeniu, że nie leży w interesie Rzeczypospolitej Polskiej akceptacja dostrzeżonych nadużyć ze strony cudzoziemców, którzy wjeżdżają do Polski na podstawie wizy wydanej w celu np. odwiedzin przyjaciół lub rodziny czy w celu turystycznym bądź innym celu o charakterze wybitnie nietrwałym (z założenia krótkotrwałym) i wjazd ten następuje jedynie, czy głównie w celu wykonywania pracy, bez zamiaru realizacji celu wskazanego w wizie.

Z całą stanowczością podkreślić jednak należy, że dostrzeżenie tego rodzaju zdarzeń nie może prowadzić do takiej reakcji organów administracji publicznej, która nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, przyznając w tym zakresie rację skarżącej, że dopiero ustawą nowelizującą z dnia 22 lutego 2019 r. wprowadzono kategoryczny zakaz składania wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w sytuacji przebywania cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 (tj. w celu turystycznym lub odwiedzin u rodziny lub przyjaciół), lub też gdy wiza w takim celu jest wydana przez inne państwo obszaru Schengen. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. i mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 12 ww. ustawy), do których nie należy jednak kontrolowane postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy (wszczęte na jej wniosek złożony 28 czerwca 2018 r.).

Za taką wykładnią opowiedział się również ustawodawca w uzasadnieniu projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach (druk sejmowy nr 3072). Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców i zjawiska tzw. turystyki wizowej, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach).

Co istotne, ww. nowela wprowadziła obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę jedynie w sytuacji posiadania przez wnioskodawcę wizy w celu turystycznym lub odwiedzin rodziny lub przyjaciół. W niniejszej sprawie cudzoziemka posiadała innego rodzaju wizę – "sprawy służbowe", która uprawniała ją do przebywania na terytorium Polski, co jednoznacznie wskazuje, że nawet nowelizacja z dnia 22 lutego 2019 r. nie miałaby zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe tym bardziej wskazuje, że nie można skutecznie zarzucić cudzoziemce próby obejścia prawa poprzez zmianę celu pobytu w stosunku do zadeklarowanego we wniosku o wizę.

Konkludując, interpretacja art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nakazuje odnieść użyte w tym przepisie pojęcie "deklarowany cel pobytu" nie do celu, na jaki została wydana wiza, na podstawie której cudzoziemiec przebywa na terytorium Polski, lecz do celu zadeklarowanego przez wnioskodawcę ubiegającego się o wyrażenie zgody na pobyt i przedstawionego we wniosku. Z reguły będzie to zatem cel zarobkowy.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Nie ulega wszak wątpliwości, że wprawdzie cudzoziemka przybyła na teren Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu załatwienia spraw służbowych w Belgii, jednakże we wniosku wszczynającym niniejsze postępowanie zadeklarowała chęć wykonywania pracy. Dołączone do wniosku dokumenty, w tym m.in. umowa o pracę z [...] sp. z o.o. na stanowisku handlowca, jednoznacznie wskazują, iż celem pobytu cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wykonywanie pracy. Rzeczą organu było zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia pozostałych przesłanek udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę wymienionych w art. 114 ust. 1-4 ustawy o cudzoziemcach.

Niewątpliwie aspekty, którymi kierowały się organy obu instancji wydając decyzje odmowne, nie mogły być oceniane w niniejszym postępowaniu. Z uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć niezbicie wynika, że Wojewoda i Szef Urzędu oceniali wskazany przez cudzoziemkę cel i warunki pobytu na terytorium państw Schengen podany przez nią we wniosku wizowym. Tymczasem wniosek o wydanie wizy wszczyna odrębne postępowanie, w którym organy ustalają, czy zostały spełnione przesłanki do jej wydania. Co więcej, w niniejszej sprawie wiza ta została wydana przez konsula Królestwa Belgii w [...] i to organy tego kraju były właściwe do rozpoznania takiego wniosku w oparciu o Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz.U.UE L z dnia 15 września 2009 r.). Kodeks ten wskazuje również w art. 34, iż wizę unieważnia się, jeżeli okaże się, że w chwili wydawania wizy warunki uprawniające do jej otrzymania nie były spełnione, zwłaszcza jeżeli istnieją poważne powody, by przypuszczać, że wizę uzyskano w sposób nieuczciwy.

Wizę unieważnia zasadniczo właściwy organ państwa członkowskiego, które ją wydało. Wizę może unieważnić właściwy organ innego państwa członkowskiego; o unieważnieniu tym jest informowany organ państwa członkowskiego, które wydało wizę. Ustawodawca unijny wskazał dalej, że wiza jest cofana, jeżeli okaże się, że warunki uprawniające do jej otrzymania nie są już spełniane. Wizę cofa zasadniczo właściwy organ państwa członkowskiego, które ją wydało. Wizę może cofnąć właściwy organ innego państwa członkowskiego; o cofnięciu tym jest informowany organ państwa członkowskiego, które wydało wizę (art. 34 ust. 2). A zatem okoliczności wskazane przez organy administracji mogły być rozważane w takim postępowaniu, które jednak nie jest tożsame z postępowaniem zainicjowanym wnioskiem o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę. Raz jeszcze należy wszak podkreślić, że przepisy ustawy o cudzoziemcach nie zabraniały dokonywania zmiany celu pobytu cudzoziemca na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Inną jest również kwestią to, czy cudzoziemka przebywając w Polsce na podstawie udzielonej zgody na pobyt i pracę będzie realizowała podany cel pobytu. Taka okoliczność mogłaby stanowić podstawę do wszczęcia postępowania o zobowiązanie do powrotu w oparciu o art. 302 ust. 1 pkt 15 ustawy o cudzoziemcach (decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wydaje się cudzoziemcowi, gdy: cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne z deklarowanymi, chyba, że przepisy prawa dopuszczają ich zmianę). Porównanie treści tych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca odnosi się w nich do tych samych określeń: "cel i warunki pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezgodne z deklarowanymi". Powyższe tym bardziej wskazuje na konieczność odwołania się do celu pobytu zadeklarowanego podczas składania wniosku pobytowego a nie wizowego.

Konkludując, nietrafnie wskazał skarżący kasacyjnie organ, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Prawidłowo stwierdzone przez Sąd wojewódzki uchybienie tego przepisu doprowadziło w konsekwencji również do naruszenia przez organy administracji szeregu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 k.p.a., jak również art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 tej ustawy. W świetle powyższego nieuzasadnione okazały się zatem także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. Rzeczą organów było wszak, jak zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zbadanie przesłanek do udzielenia zgody na pobyt czasowy i pracę wymienionych w art. 114 ustawy o cudzoziemcach, czego organy zaniechały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 tej ustawy.