Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 września 2012 r., IV SA/Wa 888/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy Radomyśl nad Sanem (dalej: Wójt) na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: Minister) z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu.
W uzasadnieniu sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2011 r. Wojewoda Podkarpacki (dalej: Wojewoda), na podstawie art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) i art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: Upzp) wymierzył Wójtowi karę pieniężną w wysokości 5500 zł za 11 dni zwłoki w wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: "budowa ścieżki rowerowej w miejscowości Ż. na działkach nr ew. [...],[...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym Ż., gmina Radomyśl nad Sanem". Wojewoda wyjaśnił, że decyzja ustalająca lokalizację została wydana [...] grudnia 2010 r., po rozpoznaniu przez Wójta wniosku z 31 sierpnia 2010 r.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójt wniósł o jego uchylenie i orzeczenie, że decyzja została wydana w prawidłowym terminie, ewentualnie o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania. Skarżący wskazał, że stosownie do art. 51 ust. 2c Upzp, do 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w niniejszej sprawie nie należy zaliczać czasu potrzebnego na zajęcie stanowiska przez inny organ, a także oczekiwania na to, aż postanowienie wydane w trybie art. 106 K.p.a. stanie się ostateczne. Opóźnienie w wydaniu decyzji było niezależne od organu i spowodowane długotrwałym procesem uzgadniania decyzji z Podkarpackim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie. Oceniając termin wydania decyzji Wojewoda powinien wziąć także pod uwagę 7-dniowy termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego. Wójt podkreślił także, że w niniejszej sprawie wnioskodawca nie kwestionował terminu wydania decyzji.
Wójt zasugerował także rozważenie, czy przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu ustawy, a tym samym czy możliwe jest wymierzenie kary za niewydanie w terminie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia niebędącego celem publicznym.
Zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji podkreślając, że w przedmiotowej sprawie bieg 65 dniowego terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 Upzp rozpoczął się w dniu [...] września 2010 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania. W dniu 28 września 2010 r. nadane zostało w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego pismo Wójta z 27 września 2010 r., skierowane do Starosty Powiatu Stalowowolskiego i Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich (PZDW) w Rzeszowie Rejon Dróg Stalowa Wola, zawierające wniosek o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 9 Upzp.
Zatem począwszy od dnia 29 września 2010 r., czyli od dnia następnego po dniu, w którym dokonano nadania w placówce pocztowej wymienionego wyżej pisma, bieg 65 dniowego terminu na wydanie decyzji został wstrzymany. Stosownie jednak do art. 53 ust. 5 zdanie drugie Upzp, brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni, od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uważa się za uzgodnienie projektu decyzji. Organ zaznaczył, że wystąpienie Wójta z 27 września 2010 r. wpłynęło do organów uzgadniających 30 września 2010 r., zatem termin na zajęcie stanowiska upłynął w dniu 14 października 2010 r. Ponieważ żaden z organów uzgadniających projekt decyzji nie zajął w tym terminie stanowiska, Wójt winien był 15 października 2010 r. podjąć postępowanie.
W konsekwencji 15 października 2010 r. w dalszym ciągu zaczął biec 65 dniowy termin na wydanie decyzji. Dzień [...] grudnia 2010 r., w którym Wójt wydał decyzję, był ostatnim dniem biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 Upzp. Od 7 września 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. minęło 92 dni. Mając na względzie treść art. 51 ust. 2c Upzp okres od 29 września do 14 października 2010 r. (włącznie), a więc 16 dni, został odliczony od powyższego terminu. Zatem Wójt przekroczył przedmiotowy termin o jedenaście dni. Wojewoda prawidłowo nałożył więc na Wójta karę w wysokości 5500 zł. Minister zaznaczył, że ustawodawca nie uzależnił nałożenia kary od stanowiska wnioskodawcy w kwestii opóźnienia terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej. Wyjaśnił także, że ani Wojewoda, ani Minister nie posiadają kompetencji do badania, czy decyzja była wydana zgodnie z prawem, w szczególności, czy była oparta na właściwej podstawie prawnej.
Jeżeli jednak Wójt uznałby w toku postępowania, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, winien wydać decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Warszawie wniósł Wójt Gminy Radomyśl nad Sanem domagając się jej uchylenia. Organ ponownie wskazał, że jego zdaniem do 65 dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego nie wilcza się terminów określonych w art. 51 ust. 2 Upzp, w tym okresu oczekiwania na zajęcie stanowiska przez inny organ, okresu oczekiwania aż postanowienie wydane w trybie art. 106 K.p.a. stanie się ostateczne a także okresu niezbędnego na otrzymanie postanowienia od organu uzgadniającego. Wójt zaznaczył także, że do terminów podlegających odliczeniu powinien zostać zaliczony okres oczekiwania na dostarczenie przez Pocztę Polską postanowienia uzgadniającego od Podkarpackiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie. Zdaniem skarżącego zachował on 65-dniowy termin do wydania decyzji w sprawie, gdyż odliczeniu podlegało: 14 dni na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający, 2 dni na przesłanie projektu decyzji przez Wójta do organu uzgadniającego, 4 dni na przesłanie przez Pocztę Polską postanowienia uzgadniającego oraz 7 dni na uprawomocnienie się postanowienia uzgadniającego.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem sąd I instancji wskazał, że Wójt przekroczył 65-dniowy termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o 27 dni. Z czego, zdaniem organów orzekających, 16 dni (od dnia 29 września 2010 r. do dnia 14 października 2010 r.) podlega odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c Upzp, zaś 11 dni stanowi opóźnienie uzasadniające wymierzenie grzywny. Ustalenia te sąd wojewódzki uznał za prawidłowe. Sąd ten wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 ust. 5 Upzp organ uzgadniający winien wydać postanowienie w przedmiocie uzgodnienia w terminie dwóch tygodni, w warunkach przedmiotowej sprawy do dnia 14 października 2010 r., w przeciwnym razie, uzgodnienie uważa się za dokonane. Mimo, że Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Rzeszowie postanowienie uzgadniające projekt decyzji wydał [...] listopada 2010 r., to 65-dniowy termin, o którym nowa w art. 51 ust. 2 Upzp, wznowił bieg 15 października 2012 r. Sąd a quo stwierdził ponadto, że inne terminy, w tym wskazane przez skarżącego (czas na doręczenie postanowienia uzgadniającego oraz oczekiwanie na jego uprawomocnienie), nie zaliczały się do okresów usprawiedliwiających opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej.
Podkreślił również, że długotrwałe uzgadnianie projektu decyzji i powstałe z tej przyczyny opóźnienie nie może zostać uznane za przyczynę niezależną od organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. Zaznaczył ponadto, że art. 51 ust. 2a Upzp jednoznacznie wskazuje, że w przypadku przekroczenia przez właściwy organ 65-dniowego terminu, organ wyższego stopnia, zobowiązany jest do wymierzenia kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości i nie ma znaczenia, czy inwestor kwestionuje termin wydania decyzji lokalizacyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Radomyśl nad Sanem domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowanie przed sądami administracyjnym (Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: Ppsa) w związku z art. 7 i art. 77 oraz art. 80 i art. 106 § 4 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego w postępowaniu uzgodnieniowym zostały podjęte przez organ już po terminie do wydania postanowienia uzgodnieniowego, podczas gdy czynności te zostały podjęte w terminie. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 51 ust. 2c Upzp poprzez przyjęcie, że okres uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego trwający powyżej 14 dni należy wliczyć do terminu 65-dniowego na wydanie takiej decyzji, podczas gdy przepis art. 106 § 3 i 4 K.p.a. daje możliwość przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, który z natury swej może trwać więcej niż 14 dni.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co następuje:
W myśl art. Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania sprowadza się do nieuwzględnienia sporządzenia przez kierownika Rejonu Dróg Wojewódzkich w Stalowej Woli notatki służbowej w dn. 8 października 2010 r. na okoliczność dokonywania ustaleń z pracownikiem organu gminy w aspekcie brakujących informacji celem podjęcia aktu uzgodnienia. Nietrafne zatem ma być stwierdzenie sądu wojewódzkiego, jakoby w dniu 14 października 2010 r. nastąpiło uzgodnienie. W konsekwencji sąd I instancji miał uchybić przepisom art. 7, 77, 80 i 106 § 4 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa. Zdaniem Sądu tak określony zarzut nie jest uzasadniony.
Niesporne jest, że w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 51 ust. 1 pkt 2 Upzp). Z mocy art. 51 ust. 2 Upzp w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, tym organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 51 ust. 2a Upzp).
Jednocześnie przepis art. 51 ust. 2c Upzp określa, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami, wymienionymi w art. 53 ust. 4 Upzp. Wśród tych organów wymieniono "właściwego zarządcę drogi" w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji – budowa ścieżki rowerowej", wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagało zatem współdziałania z organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 Upzp – właściwym zarządcą drogi. Trafnie sąd I instancji treść przepisu art. 53 ust. 5 Upzp, wedle którego "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". Z mocy cyt. przepisu dochodzić może do tzw. milczenia organu współdziałającego, jako formy działania organu administracji publicznej.
Innymi słowy, jeśli organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji zwróci się do organu współdziałającego, a ten nie zajmie stanowiska w terminie 2 tygodni, od dnia doręczenia mu wystąpienia o uzgodnienie, należy z mocy cyt. przepisu przyjąć, że uzgodnienie de facto nastąpiło.
Ustalenia sądu I instancji są niewadliwe. Wystąpienie Wójta o uzgodnienie projektu decyzji doręczono PZDW w Rzeszowie w dniu 30 września 2010 r., przeto termin do wydania aktu współdziałania upływał w dniu 14 października 2010 r. Sporządzenie przez pracownika tej jednostki organizacyjnej notatki 8 września 2010 r. na okoliczność domagania się uzupełniającej dokumentacji od Wójta Gminy Radomyśl n/Sanem nie może skutkować "przesunięciem" terminu dla tego organu do wydania decyzji w sprawie. Nie jest uzasadniony wywód Kasatora, jakoby dla zebrania dodatkowych informacji przez organ współdziałający przyjąć należy, że termin dokonania tej czynności zakwalifikować należy w kategorii terminu przewidzianego w przepisach prawa do dokonania określonych czynności lub oznaczał opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego postepowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji. Nic nie stoi oczywiście na przeszkodzie, aby organ współdziałający z powołaniem się na art. 106 § 4 K.p.a. prowadził w razie potrzeby postępowanie wyjaśniające.
Nie zmienia to jednak faktu, że brak postanowienia zarządcy drogi w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o współdziałanie, przy niekwestionowaniu przez Wójta, że podanie o uzgodnienie doręczono właściwemu podmiotowi, oznacza że 14 września 2010 r. nastąpił skutek, o którym mowa w art. 53 ust. 5 zd. 2 Upzp. Takie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy przyjął zasadnie sąd I instancji, co oznacza, że zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnych przepisów postępowania, nie jest uzasadniony. Art. 53 ust. 5 zd. 2 Upzp w istocie zawiera szczególne rozwiązanie w stosunku do art. 106 § 6 K.p.a., przewidującego, że w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia żądania zajęcia stanowiska, stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38. W sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego po bezskutecznym upływie terminu 2 tygodni od dnia przedstawienia żądania podjęcia aktu współdziałania, domniemywa się – zgodnie z art. 53 ust. 5 zd. 2 Upzp, dokonanie uzgodnienia.
W konsekwencji nietrafności zarzutu z art. 174 pkt 2 Ppsa nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 2c Upzp. Do terminu załatwiania sprawy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wlicza się, zgodnie z cyt. przepisem, m. in. terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Tą czynnością jest m. in. dokonanie uzgodnienia z organem współdziałającym. Rzecz jednak w tym, że przepis art. 53 ust. 5 zd. 2 Upzp, jak to uprzednio wyłuszczono, jednoznacznie przesądza, że w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy uznały, że Wójt nie uwzględniając faktu "milczącego" dokonania uzgodnienia wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji z uchybieniem maksymalnego, ustawowego terminu, co skutkować musiało naliczeniem kary, sąd wojewódzki zaś nie uchybił wskazanemu przepisowi prawa materialnego.
Z powyższych przyczyn, skargę kasacyjną jako nieusprawiedliwioną należało oddalić na zasadzie art. 184 Ppsa.