Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 14 września 2012 roku sygn. akt II SA/Łd 593/12, po rozpoznaniu skargi A.Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 roku nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddalił skargę
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] lutego 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) odmówił wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] 24 października 2008 r., którym nałożono na A.Z. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wydanym w celu wykonania ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2000r. nakazującej M.F., ówczesnemu właścicielowi nieruchomości, dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego (ganku od strony podwórza) oraz wznoszonego łącznika między budynkiem inwentarskim a mieszkalnym, przeznaczonego na kotłownię, na działce we wsi [...] nr [...], gm. [...].
Organ wskazał, iż podczas kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu [...] lutego 2008 r. stwierdzono, że obowiązek dokonania rozbiórki budynku mieszkalnego nałożony decyzją z dnia [...] lipca 2000r., nie został wykonany. Protokół z oględzin podpisał również M.Z. Organ postanowieniem z dnia [...] października 2008r. nr [...] nałożył na A.Z. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i wezwał go do wykonania obowiązku w terminie do dnia [...] grudnia 2008r.. Postanowienie to stało się ostateczne w dniu [...] listopada 2008r.
A.Z., mimo skutecznego wyegzekwowania od niego grzywny, uchylał się od wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki. Dopiero w trakcie kolejnej kontroli, dokonanej w dniu [...] lipca 2010r., stwierdzono, że rozbiórkę obiektu wykonano.
W związku z powyższym, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. organ umorzył postępowanie egzekucyjne, wszczęte na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2008r.
Następnie organ nadzoru budowlanego ostatecznymi rozstrzygnięciami odmówił zwrotu i grzywny i kosztów postępowania egzekucyjnego.
W dniu [...] stycznia 2012 r., wpłynął wniosek A.Z. z dnia [...] listopada 2011r., uzupełniony pismem z dnia [...] stycznia 2012r., o "wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].10.2008r.". We wniosku jako podstawę wznowienia postępowania strona wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podając jako nowe okoliczności faktyczne i dowody treść protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2008r. oraz "opis techniczny do projektu na bud. łącznika w związku z bud. bud. mieszkalnego" z lipca 1969r. Według twierdzeń strony po otrzymaniu pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] lutego 2011r. powzięła ona wiadomość, że grzywna w celu przymuszenia naliczona została w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] lutego 2008r., który zawiera nieprawidłowe ustalenia odnośnie wymiarów obiektów objętych nakazem rozbiórki. Strona zakwestionowała zwłaszcza powierzchnię łącznika między budynkiem inwentarskim a mieszkalnym, przeznaczonego na kotłownię, twierdząc, że rozbiórce podlegał mniejszy jego fragment.
Organ podniósł w uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia, że A.Z. brał czynny udział w kontroli dokonanej przez w dniu [...] lutego 2008r. i treść protokołu z tej kontroli jest mu znana od dnia kontroli, a obmiary ganku i łącznika dokonane zostały zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Organ dodał, że gdyby nawet uznać luty 2011r. za datę powzięcia przez A.Z. wiadomości, w jaki sposób została obliczona grzywna w celu przymuszenia, to i tak nie zachował on wymogu koniecznego, wynikającego z art. 148 §1 k.p.a., bowiem wniosek o wznowienie postępowania wniesiony został z uchybieniem terminu tj. w dniu [...] listopada 2011r.
Ponadto, sposób i podstawa prawna obliczenia grzywny w celu przymuszenia podane zostały w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2008r. Sprawę wymiarów obiektów objętych nakazem rozbiórki, jak i dokumentacji z 1969r., A.Z. podnosił już w skardze z dnia [...] grudnia 2010r., na którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] udzielił odpowiedzi uznając skargę za bezzasadną. Te same kwestie, tj. obiektów objętych nakazem rozbiórki oraz projektu budowlanego z 1969r., podnosił też w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2000r. od decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia [...] lipca 2000r. poprzedni właściciel nieruchomości, i zarówno w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] września 2000r., jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sygn. akt II SA/Łd 1773/00 z dnia 4 listopada 2003r., odniesiono się już do tych kwestii.
Organ podkreślił, że wymiary ganku i łącznika między budynkiem inwentarskim a mieszkalnym (kotłowni), ani też projekt budowlany, w tym opis techniczny do tego projektu, z 1969r., nie stanowią nowych okoliczności faktycznych ani też nowych dowodów istniejących w dniu wydania postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2008r., nie znanych organowi. Wskazał też, że postanowienie organu nr [...] z dnia [...] października 2008r. nie jest postanowieniem kończącym jakiekolwiek postępowanie, jest jedynie orzeczeniem wydanym w toku postępowania egzekucyjnego, zakończonego postanowieniem tut. organu nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. i w związku z tym brak jest jakichkolwiek przesłanek do "wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] października 2008r.".
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że ma obowiązek badać oprócz dopuszczalności wznowienia z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, tylko kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu. W rozpatrywanej sprawie wniosek z dnia [...] listopada 2011r. o wznowienie postępowania administracyjnego wniesiony został przez stronę postępowania. Wnioskodawca we wniosku podał jako przesłankę wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem organu złożony wniosek jest spóźniony, bowiem A.Z. brał udział w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2008r, a zatem zapoznał się z ustaleniami organu I instancji co do wymiarów obiektu, zawartymi w treści protokołu co potwierdza jego podpis. Dodał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w uzasadnieniu zawierało dokładny sposób obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia.
Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A.Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 i art. 77 § 1, 147, 148 § 1 k.p.a.
Skarżący podniósł, że PINB nakładając w 2008 r. postanowieniem nr [...] grzywnę opierał się na błędnych danych faktycznych, dokonując błędnych pomiarów ganku i łącznika, zawyżając powierzchnie tychże obiektów. Podniósł, że podjął działania zmierzające do pozyskania szczegółowej dokumentacji potwierdzającej błędy w działaniach PINB. W istocie strona dowiedziała się z pisma z dnia [...] lutego 2011 r., że grzywna w celu przymuszenia naliczona została w oparciu o ustalenia zawarte w protokole z przeprowadzonych dnia [...] lutego 2008 r. czynności kontrolnych, a uzyskanie tego dokumentu przez stronę trwało przez okres kilku miesięcy, a zatem nie można uznać, że złożyła wniosek po terminie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżący domagał się wznowienia postępowania w sprawie nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki rozbudowanego o ganek budynku mieszkalnego oraz wybudowanego łącznika budynku z pomieszczeniem gospodarczym. Jak bowiem przesądził NSA w wyroku z dnia 4.11.2003 r. (II SA/Łd 1773/00), poprzedni właściciel budynku dopuścił się samowoli budowlanej.
Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Arkadiusz Zwoliński wnosił o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podając jako nowe okoliczności faktyczne i dowody treść protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2008r. oraz "opis techniczny do projektu na bud. łącznika w związku z bud. bud. mieszkalnego" z lipca 1969r., które to dokumenty miały dowodzić nietrafności kwestionowanego rozstrzygnięcia.
Sąd podkreślił, iż stosownie do art. 148 § 1. k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Trafnie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy nadzoru budowlanego uznały, że skarżący wniósł o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu wskazanego w przytoczonym przepisie. Skoro przesłanką faktyczną wznowienia miałoby być wadliwe wyliczenie wysokości grzywny wynikające z przyjęcia błędnie ustalonych wymiarów obiektu, to w ocenie Sądu uznać należało, że te dane znane były skarżącemu już w 2008 roku i nie zostały podważone przed rozebraniem obiektu. Dane z pewnością nie są nowym dowodem, czy nową okolicznością nieznaną organowi w dacie orzekania o grzywnie (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Z porównania wymiarów obiektu zawartych zarówno w protokole, jak i w uzasadnieniu decyzji wynika, że są tożsame.
Należy przy tym podkreślić, że jedyną bazę obliczeń mogły stanowić ustalenia, fizycznie dokonane pomiary przed rozbiórką, nie zaś dane wynikające z dokumentacji z 1969 roku,. na którą powołuje się skarżący we wniosku o wznowienie. Złożenie przez skarżącego wniosku o wznowienie po upływie trzech lat jest oczywiście spóźnione. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł A.Z. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
Obrazę przepisu art. 133 p.p.s.a w zakresie, w jakim WSA wydał wyrok nie w oparciu o całościowe akta sprawy zgromadzone przez organy administracji, tj, pominięcie okoliczności kiedy A.Z. wszedł faktycznie w posiadanie odpisu protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2008 r. /.../ i mógł zapoznać się z jego treścią, co stanowiło o błędnej ocenie niezachowania terminu z art. 148 par. 1 Kpa. Ponadto skarżący zarzucił Sądowi naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz obrazę art. 135 p.p.s.a. z uwagi na wydanie postanowienia z dnia [...] października 2008 r. z wadą nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa ponieważ zagadnienie rozmiaru samowoli budowlanej zostało wiążąco i ostatecznie rozstrzygnięte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2000 r. o nakazie rozbiórki.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest niezasadna i w związku z tym podlega oddaleniu.
Przed przystąpieniem do oceny postawionych zarzutów należy wspomnieć, że stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie nastąpiły, jest związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd ma możliwość badania zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w oparciu o sformułowane podstawy kasacyjne. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest ponadto o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Tym samym nie może on z własnej inicjatywy podjąć żadnych działań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji sformułowanych zarzutów (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W świetle powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie zdołał zakwestionować wadliwych, jego zdaniem, ustaleń faktycznych, które w zaskarżonym orzeczeniu przyjął Sąd pierwszej instancji. Skarżący nie postawił bowiem skutecznych zarzutów, które mogłyby otworzyć sądowi kasacyjnemu drogę do zbadania tej kwestii. Nietrafny jest w tym zakresie zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a. Przepis ten w § 1 nakazuje m. in. wydanie wyroku na podstawie akt sprawy. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Sąd pierwszej instancji analizował zarówno treść protokołu, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, jak również rozważał jakie znaczenie ma w jego ocenie podpis skarżącego na protokole z [...] lutego 2008 r. Niezależnie zatem od wyniku kontroli dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, badanie legalności zaskarżonego aktu odbyło się niewątpliwie w oparciu o akta sprawy, w zgodzie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż naruszenie art. 133 p.p.s.a miało wpływ na błędną ocenę co do uchybienia terminowi określonemu w art. 148 § 1 Kpa wskazać należy, iż ustalenia Sądu I instancji w tej mierze należało uznać za prawidłowe.
Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wobec powyższego złożenie podania o wznowienie postępowania po upływie terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. powinno skutkować odmową wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, Lex nr 597851).
Rozważenia w tym kontekście wymaga zatem, kiedy skarżący kasacyjnie zapoznał się z protokołem z dnia [...] lutego 2008 r. oraz czy dla uznania, iż do zapoznania się treścią protokołu doszło, konieczne jest doręczenie odpisu protokołu, czy też wystarczającym dowodem zapoznania się jest podpis skarżącego na tym dokumencie.
Niewątpliwie, co jest bezsporne w sprawie, protokół kontroli z dnia [...] lutego 2008 r. podpisał w tym samym dniu skarżący nie zgłaszając uwag. Skarżący miał również możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie w okresie późniejszym. Natomiast organ, zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., nie miał obowiązku we własnym zakresie doręczać skarżącemu kopii dokumentów zgromadzonych w aktach. Nie można też pomijać faktu, że protokół uznawany jest za dokument urzędowy -art. 76 § 1 k.p.a. – a zatem stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo poświadczone (v. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 256/10). Powyższe oznacza, iż skarżący znał treść protokołu, jak również okoliczności w nim opisane w dniu w którym złożył podpis pod dokumentem.
Nawet jeżeli przyjąć, jak w skardze kasacyjnej, że skarżący o tym, iż podstawą do wyliczenia grzywny w celu przymuszenia był protokół oględzin z [...] lutego 2008 r., dowiedział się z pisma z dnia [...] lutego 2011 r., to i tak podanie o żądanie wznowienia postępowania z dnia [...] listopada 2011 r. byłoby złożone po upływie przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. terminu. Wprawdzie skarżący kasacyjnie podaje różne przeszkody w uzyskaniu przez niego informacji zawartych w protokole, i co się z tym wiąże różne daty, w których skarżący uzyskał wiedzę o nowych dowodach w sprawie, to znamienne jest, iż nawet w skardze kasacyjnej nie wykazano, przybliżonej daty która dawałaby podstawę do uznania błędnych ustaleń Sądu pierwszej instancji co do zachowania terminu określonego w art. 148 par. 1 kpa. Tym samym zarówno zarzut naruszenia art. 133 p.p.s.a, jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Tak samo za nieusprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie podjął środków przewidzianych ustawą z uwagi na wydanie postanowienia z dnia [...] października 2008 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z wadą nieważności, o której jest mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
Po pierwsze, kwestia ewentualnych podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] października 2008 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia czy też ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności tego postanowienia wykracza poza przedmiot sprawy niniejszej, którym jest zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Po drugie decyzja o nakazie rozbiórki z dnia [...] lipca 2000 r. nie została wydana w tym samym przedmiocie co grzywna w celu przymuszenia. Nie zachodzi w tej mierze tożsamość przedmiotowa.
Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu