Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. H. na akt Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia uproszonego planu urządzenia lasów.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na akt Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Skarżący zarzucił naruszenie art.. 3 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 7, art. 22 ust. 2 i art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, podnosząc że Starosta wadliwie zatwierdził uproszczony plan urządzenia lasu w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...], których jest właścicielem (S., gmina T.), mimo tego że działki te nie zostały przeznaczone do produkcji leśnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto ówcześni właściciele tych działek A. i W. H. nie zostali zawiadomieni na piśmie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, co uniemożliwiło im złożenie zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu. Łączny obszar obu działek wynosi 9,09 ha, natomiast sporządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku lasu o obszarze co najmniej 10 ha.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu jest innym aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a. Uproszczony plan urządzenia lasu to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. O wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu organ wykonawczy gminy informuje pisemnie właścicieli lasów, przy czym obowiązek ten nie dotyczy starosty jako organu zatwierdzającego uproszczony plan urządzenia lasu. To, czy dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza samo przez się, że jest lasem w znaczeniu prawnym.
Za las należy uznać zatem każdy grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym, a także grunty o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawione roślinności leśnej, jeśli spełniają dodatkowe kryteria, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. a, b i c ustawy o lasach. Te dodatkowe kryteria dotyczą tylko gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha, pozbawionych przejściowo roślinności leśnej. Dla spornego gruntu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy (zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Trzemeszno z dnia 16 grudnia 2013 r.). Z akt sprawy wynika, że zalesienie spornego gruntu nastąpił wiosną 1999 r., nasadzenia nastąpiły na cele zalesieniowe sadzonkami ze szkółki leśnej. W wyniku przeprowadzonej 1 stycznia 2008 r. taksacji lasu ustalono, iż sporne grunty porasta las młodnik złożony z drzew lasotwórczych: brzozy brodawkowatej, modrzewia europejskiego i świerka pospolitego – składających się na drzewostan rosnący na siedlisku boru mieszanego świeżego w wieku 9 lat.
Stan powierzchni spornego gruntu (działki nr [...] i [...]) niewątpliwie wskazuje, że jest to powierzchnia porośnięta drzewami tworzącymi las w ujęciu przyrodniczym. Dla oceny zgodności z prawem zatwierdzenia uproszczonego planu urządzenia lasu nie ma znaczenia to, że o przeznaczeniu tego gruntu na zalesienie w 1999 r. nie rozstrzygnął wcześniej plan miejscowy ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Jakkolwiek art. 14 ust. 3 ustawy o lasach przewiduje, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to kwestionowany uproszczony plan urządzenia lasu dotyczył nie zalesienia terenu wcześniej użytkowanego w inny sposób, lecz istniejącego od kilku lat lasu. W dacie wydania zaskarżonego aktu w dni [...] października 2008 r. na spornym terenie istniał las (szczegółowo zinwentaryzowany).
Ustawa o lasach, regulując procedurę zatwierdzania uproszczonego planu urządzenia lasu, nie przewiduje po stronie starosty obowiązku informowania właścicieli lasów o sporządzeniu i wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Ustawodawca w żaden sposób nie uzależnia skuteczności jakiejkolwiek czynności starosty w sprawie zatwierdzenia uproszczonego planu od dokonania przez właściwego wójta poinformowania właścicieli. Powiadomienie, o którym mowa w art. 21 ust. 4 ustawy o lasach, pełni zatem jedynie rolę pomocniczą. Kwestia poinformowania poprzedników prawnych skarżącego o fakcie wyłożenia do publicznego wglądu uproszczonego projektu urządzenia lasu nie miała istotnego znaczenia.
Ponadto okoliczność, że łączny obszar działek nr [...] i [...] wynosi 9,09 ha nie podważa prawidłowości sporządzenia uproszczonego planu urządzenia lasu. Kwestionowany uproszczony plan urządzenia lasów dotyczy lasów we wsi S. o powierzchni łącznej 20,40 ha.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 3 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 7, art. 21 ust. 4 oraz art. 22 ust. 2 ustawy o lasach. Skarżący podniósł, że uproszony plan urządzenia lasu został zatwierdzony z naruszeniem prawa. Właściciele nieruchomości nie zostali zawiadomieni na piśmie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, co uniemożliwiło im złożenie zastrzeżeń i wniosków w sprawie tego planu. Ponadto należące do skarżącego nieruchomości nie zostały przeznaczony do zalesienia ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewłaściwym jest również zatwierdzenie uproszczonego planu urządzenia lasu dla nieruchomości stanowiących działki [...] i [...], których powierzchnie wynoszą łącznie 9,09 ha, podczas gdy sporządzenie uproszczonego planu urządzenia lasu jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku lasu o obszarze co najmniej 10 ha.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, jednakże nie z powodu zarzutów w niej podniesionych, ale z uwagi na nieważność postępowania, co Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu (art. 183 § 1 P.p.s.a.).
Skarga w tej sprawie została wniesiona za pośrednictwem Starosty Gnieźnieńskiego [...] listopada 2013 r. i przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu przez organ wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w dniu 9 grudnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że skarżący w dniu 24 października 2013 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] października 2008 r., nr [...] o zatwierdzeniu uproszczonego planu urządzenia lasów, obejmującego nieruchomości skarżącego. W dniu 7 października 2016 r. SKO w Poznaniu potwierdziło, że toczy się postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 24 października 2013 r. o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] października 2008 r. zatwierdzającej uproszczony plan urządzenia lasów, które dotychczas nie zostało zakończone (notatka urzędowa).
Oznacza to, że najpierw na żądanie skarżącego zostało wszczęte postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2008 r., a później skarżący wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę decyzję, przyjmując, że jest to akt inny niż decyzja, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy postępowanie sądowe podlegało zawieszeniu. Stosownie bowiem do art. 56 P.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Zasadnicze znaczenie art. 56 P.p.s.a. jest takie, że w razie wcześniejszego wszczęcia postępowania administracyjnego, które jest w toku, sąd administracyjny nie może rozpoznawać i rozstrzygać sprawy ze skargi na akt, co do którego toczy się postępowanie administracyjne. To, że postępowanie sądowe w takim przypadku podlega zawieszeniu a sąd administracyjny nie może rozpoznawać i rozstrzygać sprawy, oznacza, że zachodzi czasowa niedopuszczalność drogi sądowej w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a.
Tego stanu rzeczy nie zmienia to, iż w ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja z dnia [...] października 2008 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz innym aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. Po pierwsze, w art. 56 P.p.s.a. jest mowa o wszczęciu postępowania administracyjnego w stosunku do aktu. Po drugie, skoro postępowanie sądowe podlega zawieszeniu i sąd nie może rozpoznawać sprawy, to nie może zajmować stanowiska co do tego, czy zaskarżony akt jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a nie decyzją administracyjną. Po trzecie, Sąd pierwszej instancji nie przywiązał żadnego znaczenia do tego, że skarga została wniesiona do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu (decyzji z dnia [...] października 2008 r.).
Wydanie wyroku, gdy czasowo niedopuszczalna jest droga sądowa, oznacza, że wyrok taki podlega uchyleniu, a zawarte w uzasadnieniu tego wyroku rozważania dotyczące oceny prawnej tego aktu nie mają znaczenia prawnego. Z tego względu bezprzedmiotowe są także zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd pierwszej instancji, z uwagi na unormowanie zawarte w art. 56 P.p.s.a., nie mógł rozpoznać sprawy i wydać zaskarżonego wyroku.
W toku ponownego rozpoznania sprawy, jeżeli Sąd pierwszej instancji ustali, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] października 2008 r. jest w toku i nie zostało zakończone, to stosownie do art. 56 P.p.s.a., stwierdzi, że postępowanie sądowe ze skargi na ten sam akt, które zostało wszczęte później, podlega zawieszeniu.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.