Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi J.M., uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Prezydent Miasta Białegostoku zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego podpiwniczonego z poddaszem użytkowym, nadbudowę murków oporowych na granicy z działkami nr 1, nr 2 i nr 3 oraz budowę nowych murków oporowych. W tej samej decyzji udzielił również pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Wymienione prace miały być prowadzone na działce nr 4 przy ul. S. w Białymstoku.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta Białegostoku, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wszczętego na wniosek W.K. – współwłaścicielki działki nr 3, odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu badanej decyzji. Organ uznał, że wnioskodawczyni nie wykazała istnienia interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę, ani innych przesłanek wznowienia postępowania na które powoływała się we wniosku. Organ podkreślił, że obszar oddziaływania inwestycji ograniczył się do działki inwestora oraz sąsiedniej działki nr 5.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Podlaski, po rozpoznaniu odwołania W.K., uchylił powyższą decyzję.
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Białegostoku ponownie odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji własnej z dnia [...] marca 2009 r. W toku postępowania organ zobowiązał inwestora do przedstawienia ekspertyzy technicznej uwzględniające oddziaływanie murków oporowych na zabudowę sąsiedniej działki oraz przedłożenia oceny technicznej wymaganej przy budowie takich murków. W oparciu o powyższe materiały organ ustalił, że inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w korzystaniu z działki nr 3, a zatem brak jest interesu prawnego wnioskodawczyni do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda Podlaski, po rozpoznaniu odwołania W.K., uchylił powyższą decyzję uznając, że w postępowaniu nie przeprowadzono wszechstronnie oceny posiadania przez wnioskodawczynię przymiotu strony.
Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 847/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J.M. Sąd podkreślił, że budowa murku oporowego jest budową w rozumieniu prawa budowlanego, a w konsekwencji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na odbudowę murku oporowego usytuowanego na granicy z nieruchomością W.K., miała ona interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony i do wypowiedzenia się w kwestii prawidłowości przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego w odniesieniu do murku oporowego.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Miasta Białegostoku, po kolejnym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził, że ostateczna decyzja z dnia [...] marca 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można jej uchylić, gdyż prawidłowo zostały zastosowane przepisy prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a co za tym idzie w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie przywołanej decyzji ostatecznej. Organ podkreślił, że brak (bez własnej winy) udziału W.K. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wpłynął na prawidłowość zastosowanych przepisów prawa materialnego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W.K. podnosząc, że nie można dopuszczać do samowoli budowlanej jaką jest budowa murków oporowych bez odpowiedniej dokumentacji technicznej. Podkreślił, że inwestor zniwelował podniesiony w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi grunt oraz wniosła o zmianę lokalizacji garażu, który w jej ocenie usytuowany jest zbyt blisko granicy nieruchomości, której jest współwłaścicielką.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania wznowieniowego organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia zatwierdzonego projektu budowlanego. Zatem Prezydent Miasta Białegostoku sam uznał, że przedłożony projekt był niekompletny. Należało więc uznać również, że badana decyzja z dnia [...] marca 2009 r. dotknięta była nie tylko wadami procesowymi (brak udziału stron w postępowaniu), ale także materialnymi (niekompletny, niezgodny z przepisami prawa projekt budowlany).
Ponadto organ zaznaczył, że przedmiotowa decyzja dotyczy nadbudowy murków oporowych na granicy z działkami nr 2, nr 3 oraz nr 1, zatem interes prawny w sprawie mają także właściciele, bądź użytkownicy wieczyści albo zarządcy działek nr 2 i nr 1, których nie wezwano do udziału w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego Prezydent Miasta Białegostoku dopuścił się naruszenia art. 10, art. 7 i art. 77 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł J.M. podnosząc, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż interes prawny w niniejszej sprawie ma nie tylko W.K., ale również właściciele, bądź ewentualnie użytkownicy wieczyści lub zarządcy działek o nr 2 i nr 1. Skarżący podkreślił, że postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania tylko na wniosek właścicielki działki o nr 3. Nadto skarżący podniósł, że projekt budowlany nie uległ żadnym modyfikacjom, a jedynie został uszczegółowiony.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uchylając zaskarżoną decyzję wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu wznowieniowym, którego podstawę stanowi brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym bez jej winy nie można w urzędu włączać stron, które same takiego żądania nie zgłosiły. W niniejszej sprawie zaś wolę wznowienia postępowania wyraziła tylko i wyłącznie W.K., pozostali sąsiedzi nie skorzystali z prawa do żądania wznowienia postępowania. Sąd uznał także, że uzupełnienie projektu nie stanowiło jego modyfikacji wymagającej odrębnego zatwierdzenia. W ocenie Sądu plan został uzupełniony o dokumentację dotyczącą danych nowoprojektowanych i nadbudowanych murków oporowych tylko i wyłącznie w celu oceny zarzutów W.K. i prawidłowe było stanowisko Prezydenta Białegostoku z uchylonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Podlaski, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji czy wadliwość procesowa wpłynęła na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego; art. 149 § 2 oraz art. 147 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wystąpienie podstawy wznowienia nie może być,,pretekstem" do ponownego rozpoznania całości sprawy, bez względu na stwierdzone uchybienia; art. 16 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż naruszenie tego przepisu w niniejszej sprawie będzie stanowiło naruszenie zasady stałości decyzji oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ odwoławczy nieprawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji dokonał nieprawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod normy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego.
W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na stwierdzeniu, że inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, pomimo iż znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, skoro nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną, to po wznowieniu postępowania nie mogą być dopuszczeni do udziału w postępowaniu dotyczącym weryfikacji tej decyzji. Zarzucono też naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i § 206 ust. 1 i § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez uznanie, iż projekt budowlany został jedynie uzupełniony o dokumentację dotyczącą danych nowoprojektowanych nadbudowywanych murków oporowych i tylko i wyłącznie w celu oceny zarzutów W.K.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Uzasadniając pogląd, że w wyniku ponownego, po wznowieniu postępowania, rozpoznania sprawy nie mogłaby zapaść decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej strona skarżąca powołała się na argument w postaci zmiany obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Stwierdziła bowiem, że "skoro organ ustalił we wznowionym postępowaniu, iż obszar oddziaływania obiektu wyznaczony na podstawie przepisów prawa materialnego uległ zmianie – trudno zgodzić się z twierdzeniem, iż w wyniku wznowionego postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Argument ten jest, zdaniem NSA, całkowicie nietrafny. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego jest kategorią obiektywnie istniejącą a we wznowionym postępowaniu nie uległ on zmianie, lecz zmianie uległy ustalenia organu co do jego wielkości. Wielkość tego obszaru ma bezpośredni wpływ na krąg osób uznanych za strony postępowania (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego) a nie na treść wydanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji.
Nie można więc wyprowadzać uzasadnionego wniosku, iż prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu a co za tym idzie kręgu osób uznanych za strony postępowania spowoduje, że w sprawie nie może zapaść decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela też poglądy Sądu I instancji co do kręgu osób będących stronami postępowania prowadzonego po jego wznowieniu. Postępowanie wznowieniowe nie jest kontynuacją postępowania zwykłego, jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym wszczętym prawidłowo wniesionym odwołaniem od decyzji organu I instancji. Nie może ono być więc wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Granice tego postępowania i rozpoznania sprawy po wznowieniu wyznacza art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie wznowieniowe służy naprawieniu konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją, wskazanych w podstawach wznowieniowych.
Wystąpienie wskazanej we wniosku o wznowienie podstawy wznowieniowej nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, be względu na stwierdzone uchybienia. Podana w skardze kasacyjnej okoliczność, iż niewezwanie do udziału w sprawie innych, niż W.K., sąsiadów J.M. spowoduje, że nowa decyzja w dalszym ciągu będzie dotknięta wadami umożliwiającymi wznowienie postępowania, jest nieistotna z następujących względów: Osoby którym służyły prawa stron i które bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu mogą, lecz nie muszą wystąpić z wnioskiem o jego wznowienie (art. 147 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podanie o wznowienie mogą skutecznie złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia uzyskania wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.).
Nadto po upływie 5 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie może dojść do jej uchylenia, nawet gdy istniała podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 146 § 1 k.p.a.). Pominięcie stron postępowania nie oznacza więc, iż istnieje realne prawdopodobieństwo uchylenia tak wydanej decyzji. Niejednokrotnie dochodzi też do uprawomocnienia się decyzji obciążonej wadami. Nadto, jeżeli sama strona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu nie żąda dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, to niecelowe jest też wzywanie jej z urzędu w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na żądanie innej strony, która może znajdować się w zasadniczo innej sytuacji faktycznej lub prawnej. Z tych względów za nieuzasadnione należało uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do braku udziału w postępowaniu wznowieniowym innych, niż żądająca wznowienia, sąsiadów przedmiotowej nieruchomości.
Nie jest też zasadny zarzut, że wobec prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji w sprawie nie mogła być wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji prawomocnej. Przedłożone przez inwestora dokumenty nie zmieniały zasadniczo przedmiotu inwestycji, lecz służyły jako materiał dowodowy pozwalający ocenić trafność zarzutów W.K. Uzupełnienie materiału dowodowego o te dokumenty służyło wprawdzie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, lecz nie podważało wniosku Sądu I instancji co do tego, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka do uchylenia decyzji z art. 146 § 2 k.p.a.
Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej skarga ta podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.