Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1589/19, na skutek skargi Wojewody Małopolskiego stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy [...] z 20 grudnia 2016 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w gminie C. w części tekstowej w zakresie § 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 pkt 1 oraz w części graficznej, to jest załącznika nr 1 w odniesieniu do działki nr [...] położonej we wsi P. W skardze kasacyjnej Rada Gminy [...], zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
- - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przeznaczenie terenu działki nr [...] w P. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, oznaczone symbolem [...], narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.,
- - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 146 § 1 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 i art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w dokumentach sprawy, co miało doprowadzić do błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że "doszło do naruszenia zapisów Studium z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie działki ew. nr [...], które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że naruszono zapisy planu miejscowego z zapisami Studium".
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Przy piśmie z 6 października 2020 r. Rada Gminy [...] przedstawiła swoją uchwałę z 28 września 2020 r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany zaskarżonej uchwały.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę Wojewody Małopolskiego jedynie z uwagi na sprzeczność ustaleń zaskarżonego planu miejscowego zawartych w przepisach wskazanych w zaskarżonym wyroku ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. ustalonym uchwałą Rady Gminy [...] z 23 kwietnia 1998 r., nr [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji już z zaskarżonej uchwały, w szczególności z wyrysu ze studium zamieszczonego w załączniku graficznym nr 1 wynika, że działka nr [...] w P. znajduje się na terenach, których przeznaczenie w studium zostało określone jako rolne. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest kwestionowane w obu podstawach kasacyjnych.
Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że według powołanego studium działka nr [...] w P. znajdowała się w strefie "ekologicznej rolno - leśnej", a więc w takiej strefie, która wykluczała przeznaczenie jej w zaskarżonym planie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Podniesiono jednakże, że ustalenia powołanego studium przewidują pewien margines uznania, który miał zostać wykorzystany przy przeznaczaniu wskazanej działki na tego rodzaju zabudowę. Powołano się w związku z tym na fragment studium, w którym jakoby stanowi się, że studium to "określając generalne zasady zagospodarowania przestrzennego obszaru całej gminy i poszczególnych jej fragmentów nie precyzuje szczegółowych ustaleń dotyczących przeznaczenia poszczególnych działek oraz warunków ich zabudowy i dopuszcza możliwość korekt w rozgraniczeniach poszczególnych terenów na etapie opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz pod warunkiem nienaruszania obligatoryjnych innych ustaleń Studium".
Jak wynika z akt postępowania przed Sądem pierwszej instancji kopia powołanego studium została złożona przez Radę Gminy [...] przy piśmie z 10 marca 2020 r. Z treści przedłożonej kopii studium nie wynika, aby zawierało ono przytoczony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (a także w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę) fragment. Być może fragment ten pochodzi ze zmiany studium, gdyż z uzasadnienia skargi kasacyjnej (a także z zaskarżonej uchwały i odpowiedzi na skargę) wynika, że studium było zmieniane. Jednakże ani na rozprawę przed Sądem pierwszej instancji, ani na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nikt się za Radę Gminy [...] nie stawił.
Tym samym nie było możliwości wyjaśnienia, czy powołany fragment jest w istocie częścią studium, które obowiązywało w chwili podejmowania przez Radę Gminy [...] zaskarżonej uchwały. Należy mieć na uwadze, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie jest aktem prawa miejscowego i z tego powodu nie podlega publicznemu ogłoszeniu. W związku z tym Rada Gminy [...] powołując się na korzystne jej zdaniem ustalenia studium winna była wykazać, że zostały one w istocie uchwalone. W tej sytuacji brak podstaw, aby przyjąć, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż zaskarżony plan miejscowy jest sprzeczny ze studium.
Podkreślić przy tym należy, że miarodajne do oceny zgodności zaskarżonego planu miejscowego jest studium obowiązujące w chwili uchwalenia zaskarżonego planu. Wynika to z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych, które zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej, w tym do orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). W związku z tym bez znaczenia jest powołana w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji oraz następnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność uchwalenia 20 stycznia 2020 r. studium, które zastąpiło studium uchwalone przez Radę Gminy [...] 23 kwietnia 1998 r.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do pisma skarżącej kasacyjnie z 6 października 2020 r., przy którym przedstawiono uchwałę Rady Gminy [...] o zmianie zaskarżonej uchwały, zauważyć należy, że w piśmie tym nie sformułowano żadnego żądania związanego z przedstawioną uchwałą. Stwierdzono jedynie, że załączoną uchwałę przedstawia się "do wykorzystania w postępowaniu kasacyjnym". W ocenie NSA uchwała ta, którą w istocie zmieniono zaskarżoną uchwałę w ten sposób, że w miejsce powołania się na studium z 23 kwietnia 1998 r., powołano się na studium z 20 stycznia 2020 r., jest swoistym przyznaniem przez skarżącą kasacyjnie tego, iż zaskarżona uchwała była sprzeczna ze studium obowiązującym w chwili jej podjęcia.
W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżącego.