Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2754/14 oddalił skargę J. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] utrzymującą w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzję z dnia 4 [...] sierpnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej J. N. rozbiórkę garażu na działce nr ew. 177/2, w miejscowości M., gm. W. Wyrok powyższy wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu [...] września 2001 r. przeprowadzono kontrolę na działce nr 177/2 zlokalizowanej w miejscowości M., gmina W. W wyniku kontroli ustalono, że inwestor wykonał garaż o wymiarach 4,50 m x 5,30 m z pustaków, pokryty dachówką. Budynek usytuowany jest przy drodze gminnej M. – G. (odległość dwóch narożników garażu od osi jezdni wynosi 3,90 m i 4,50 m). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. jako datę budowy budynku przyjął rok 1992. Zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy W. przyjętym chwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] września 1991 r. garaż znajduje się na terenie objętym symbolem H12 MR - teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej nierolniczej.
Natomiast droga gminna, przy której położny jest sporny obiekt posiada symbol 2.15 KDG - istniejąca droga gminna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla dróg gminnych wskazuje: "dla wszystkich dróg gminnych szerokość w liniach rozgraniczających powinna wynosić min. 12 m. Linia zabudowy min. 15 m od krawędzi jezdni. W terenach o istniejącej zabudowie dopuszcza się utrzymanie wykształconej linii zabudowy".
Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania przez PINB w T. decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. nakazującej J. N. rozbiórkę garażu zlokalizowanego na działce nr 177/2 w m. M., gm. W., przy drodze gminnej M. - G. Skargę na decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymującą w mocy powyższą decyzję złożył J. N., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. oddalił.
Pismem z dnia 14 lipca 2011 r. J. N. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w T. z dnia [...] stycznia 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r., podnosząc zarzut innego posadowienia obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. W ocenie skarżącego sporny obiekt wybudowany został na działce ewid. nr 177/1 w miejscowości M., gmina W., natomiast nakaz rozbiórki dotyczy obiektu budowlanego położonego na działce ewid. nr 177/2 w miejscowości M., gmina W. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego sporny obiekt został wybudowany na sąsiadujących ze sobą działkach nr 177/2 i 177/1 w miejscowości M., gmina W. Według wypisu z rejestru gruntów z dnia 3 czerwca 2014 r., działka o nr 177/2 jest działką zabudowaną, natomiast sąsiadująca z nią działka nr 177/1 o powierzchni 0,01 ha przeznaczona jest na drogę.
Jak wynika z kopii mapy zasadniczej wydanej przez Starostwo Powiatowe w T. w dniu 3 czerwca 2014 r. oraz dokumentacji fotograficznej wykonanej przez pracowników organu powiatowego w dniu 5 czerwca 2014 r., działka nr 177/1 znajduje się pomiędzy działką nr 177/2 i działką nr 1 (droga gminna M. – G.). Obie działki nr 1 i 177/1 stanowią drogę gminną.
Organ podał ponadto, że kopia mapy ewidencyjnej wydanej przez Starostwo Powiatowe w T. w dniu 3 czerwca 2014 r. wskazuje, że garaż o wymiarach 4,50 m x 5,30 m jest prawie w całości położony na działce o nr 177/2, natomiast tylko północna krawędź budynku usytuowana jest na działce nr 177/1. Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów z dnia 3 czerwca 2014 r. oraz z pisma Burmistrza Gminy W. z dnia 11 maja 2011 r. będącego załącznikiem do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obie działki stanowią własność J. N. W związku z powyższym organ uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., powodująca niewykonalność decyzji. Zarówno bowiem z sentencji, jak i z uzasadnień decyzji organów nadzoru budowlanego wynika, jaki budynek jest przedmiotem decyzji, wskazano charakter budynku, jego wymiary, położenie.
Natomiast brak precyzyjnych ustaleń odnośnie położenia spornego obiektu budowlanego na działce 177/1 stanowi naruszenie prawa, ale nie można takiemu naruszeniu przypisywać cechy "rażącego" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej J. N. rozbiórkę garażu
Skargę na powyższą decyzję złożył J. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2754/14 skargę J. N. stwierdził, że zgromadzony przez organy prowadzące postępowanie w trybie zwykłym materiał dowodowy nie dawał podstaw do kwestionowania położenia przedmiotu rozbiórki na działce nr 177/2.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organy wskazały, że kopia mapy ewidencyjnej wydanej przez Starostwo Powiatowe w T. w dniu 3 czerwca 2014 r. wskazuje, że garaż o wymiarach 4,50 m x 5,30 m jest prawie w całości położony na działce o nr 177/2, natomiast tylko północna krawędź budynku usytuowana jest na działce nr 177/1.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że z faktu, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nosi datę 12 czerwca nie można wywodzić, że zostało ono wszczęte w tej właśnie dacie, a nie wcześniej. Natomiast kontrola która odbyła się na przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 czerwca 2014 r. nie stanowiła oględzin o których mowa w art. 85 § 1 K.p.a. do których zastosowanie ma art. 79 § 1 K.p.a., a kontrolę przeprowadzoną na podstawie art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Przepis art. 81a Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów K.p.a., w związku z czym do czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowane w kodeksie. Dotyczy to w szczególności braku konieczności zawiadamiania inwestora o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych.
Od powołanego wyżej wyroku J. N. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił:
- 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego polegającego na tym, że w tej konkretnej sprawie podstawą prawną do zbadania sprawy są przede wszystkim przepisy art. 81a i 81 ust. 4 Prawa budowlanego, a nie przepisy K.p.a. w zakresie tego, że organy nadzoru budowlanego nie miały obowiązku powiadamiania strony ani jego pełnomocnika o czynnościach kontrolnych, a tym samym uznania, że ustalenia PINB w T. w dniu 3 i 5 czerwca 2014 r. o konkretnym usytuowaniu garażu J. N. - są prawidłowe;
- 2) naruszenie przepisów o postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", tj. art. 106 § 1 i 2, art. 113 § 1 P.p.s.a., poprzez niezbadanie w całości materiału dowodowego zebranego w tej sprawie, a w tym w szczególności pisma dowodowego skarżącego z dnia 7 października 2015 r. (wraz z dołączonymi do niego uwierzytelnionymi kopiami mapy uzupełniającej, obejmującej działkę 177 z jej podziałem na 177/1 i 177/2 oraz mapę uzupełniającą działki nr 2 z jej podziałem na 2/1 i 2/2), a także zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z daty 12 czerwca 2014 r. wyłącznie o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie Prawa budowlanego, tj. zakwestionowania i udokumentowania, że garaż objęty decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. - jest usytuowany wyłącznie na działce nr 177/1;
- 3) niezbadanie wszechstronne pozostałego materiału dowodowego istniejącego w tej sprawie, a w tym nie w pełni uwzględnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 129/12) oraz istniejącego wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2014 r. ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od uprzednio określonego wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r. WSA w Warszawie - w zakresie niewykonania wszystkich zaleceń i stanowiska, a w szczególności tego, że: "Organ nieważnościowy obowiązany był bowiem do dokonania stosownych ustaleń na wstępnym etapie badania wniosku o stwierdzenie nieważności", zważywszy, że posadowienie garażu na działce 177/2 — budzi to wątpliwości, a bardziej wiarygodnym jest to, że znajduje się na działce nr 177/1.
W ocenie skarżącego, wyrok NSA dnia z 24 stycznia 2014 r. - nie wyklucza, a raczej wskazuje potrzebę ustalenia aktualnego posadowienia garażu na konkretnej działce. Te nieprawidłowości spowodowały, że WSA w Warszawie uznał, że nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, a jedynie zaaprobował posadowienie garażu według decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r., ale faktycznie ustalonej w kilka lat później, tj. w czerwcu 2014 r. przez PINB w T. - bez udziału skarżącego lub jego pełnomocnika, przyjmując że stan faktyczny i prawny posadowienia garażu jest identyczny z przedmiotową decyzją z 2007 r. o nakazie rozbiórki.
Nie uwzględnienie zaleceń i wytycznych wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2014 r. (sygn. akt II OSK 2018/12) w szczególności w zakresie tego, że Sąd ten na wskutek skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - dopuszczał możliwość wszechstronnego zbadania wniosku o stwierdzenie nieważności, a w tym posadowienia garażu na tej czy innej działce skarżącego - nie może uzasadniać stanowiska WSA w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2015 r., iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest możliwe, tj. ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy nie jest możliwe, a jedynie ustalenie, czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z wyliczonych ciężkich wad w art. 156 § 1 K.p.a.
Takie stanowisko WSA w Warszawie pozostaje w sprzeczności m.in. z art. 190 P.p.s.a. powodując, że skarga J. N. została oddalona, a to skutkiem naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.
Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r. zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym - w trybie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.). W sprawie badaniu w trybie nadzoru podlegała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. podjęta w przedmiocie nakazania J. N. rozbiórki budynku garażu, zlokalizowanego na działce o nr ew. 177/2, w miejscowości M., gm. W. Kryterium główne weryfikacji wskazanej wyżej decyzji stanowiła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli sytuacja, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z brzmieniem konkretnego przepisu oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Od rażącego naruszenia prawa (kwalifikowanego) należy natomiast odróżnić każde inne, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Zgodnie bowiem z teorią gradacji wad decyzji administracyjnej odróżnić trzeba wadliwość decyzji powodującą jej wzruszalność (np. w trybie odwoławczym - zwykłym), od wad kwalifikowanych powodujących konieczność eliminacji ostatecznej decyzji z obrotu prawnego (np. w trybie stwierdzenia nieważności - nadzwyczajnym). Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że konieczne staje się jej usunięcie z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, lex nr 50137).
O takim naruszeniu prawa (kwalifikowanym) można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone uchybienie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 K.p.a., ma bowiem podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Oznacza to, podkreślaną wielokrotnie w orzecznictwie, konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należało podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji, że badana w trybie nadzoru decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można bowiem zasadnie twierdzić, że decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nosi cechy naruszenia prawa w stopniu rażącym tylko z tego względu, że nie określono w niej dokładnie, czy obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki został posadowiony w całości na działce nr 177/2, czy częściowo również na działce o nr ew. 177/1. Obie działki pozostają własnością J. N. i znajdują się w miejscowości M. W judykaturze podkreśla się, że w przypadku decyzji orzekających nakaz rozbiórki ważne jest precyzyjne i jednoznaczne określenie przedmiotu rozbiórki, tak aby możliwe było prawidłowe wykonanie tej decyzji, dobrowolne lub w trybie egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1431/15; - publ.
CBOSA). Decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. spełnia powyższy warunek, gdyż jej treść nie pozostawia wątpliwości, który obiekt budowlany jest przedmiotem rozbiórki i gdzie się znajduje. W decyzji tej określono w istocie precyzyjnie także lokalizację tego obiektu. Wskazano bowiem, że wybudowany samowolnie garaż został zrealizowany na obudowie istniejącej gnojowni, w odległości od 2,10 do 2,70 m od krawędzi drogi gminnej M. – G., na działce położonej w M. o nr ew. 177/2.
W świetle powyższego trzeba stwierdzić, że ustalenie w toku postępowania nieważnościowego, że sporny budynek garażu jest posadowiony częściowo na działce nr 177/1, a dokładnie tylko jego północna krawędź, gdy prawie jego całość znajduje się na działce nr 177/2 - nie mogło prowadzić do uznania, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. nakazująca jego rozbiórkę została wydana z naruszeniem prawa w stopniu rażącym (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ani tym bardziej, że jest ona niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.), czy zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a.), na co wskazuje wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Powyższych ustaleń organu nadzoru w zakresie posadowienia przedmiotowego obiektu, poczynionych na podstawie znajdujących się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów, nie udało się skarżącemu skutecznie podważyć w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
W szczególności wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, w znajdującej się w aktach dokumentacji geodezyjnej (w tym także w tej, którą przedłożył sam skarżący), nie znajduje potwierdzenia fakt, że budynek garażu został usytuowany w całości na działce nr 177/1. Z ustaleń organu nadzoru potwierdzonych dokumentacją geodezyjną, wynika że działka nr 177/1 stanowi jedynie wąski pas gruntu o pow. 0,01 ha, wydzielony pod poszerzenie drogi gminnej. Natomiast na działce nr 177/2 o pow. 0,86 ha znajdują się wszystkie zabudowania skarżącego, w tym budynek garażu objęty nakazem rozbiórki.
Nie zasługiwał na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący niewykonania przez GINB zaleceń zawartych w zapadłym wcześniej w tej samej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2018/12. W orzeczeniu tym wskazano m.in., że GINB nie odniósł się merytorycznie do treści wniosku o stwierdzenie nieważności ani do znajdujących się w aktach dokumentów, z których może wynikać, że pomiędzy drogą M. – G., a działką nr 177/2 znajduje się działka nr 177/1 o pow. 0,01 ha. Z poczynionych już wyżej rozważań wynika, że przystępując do ponownego rozpatrzenia wniosku J. N. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. - GINB wywiązał się z tych zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 153 P.p.s.a. Tym razem przedmiotowy wniosek został bowiem rozpatrzony merytorycznie, a w toku prowadzonego postępowania w trybie nadzoru ustalono, że rzeczywiście obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki jest posadowiony w pewnej, niewielkiej swojej części, na działce nr 177/1, o pow. 0,01 ha, leżącej bezpośrednio przy drodze gminnej, a z drugiej strony graniczącej z działką nr 177/2.
Odnosząc się do podniesionego w podstawach skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 81a i 81 ust. 4 Prawa budowlanego polegającego na tym, że organ nadzoru budowlanego nie powiadomił skarżącego oraz jego pełnomocnika o czynnościach kontrolnych przeprowadzonych na przedmiotowej nieruchomości w dniu 5 czerwca 2014 r., należy stwierdzić, że kwestia ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, jak tego wymaga do ewentualnego uwzględniania skargi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Do ustalenia dokładnego posadowienia spornego budynku garażu decydująca okazała się bowiem będąca w dyspozycji organu nadzoru dokumentacja w postaci kopii mapy zasadniczej i mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów.
Na analogiczną ocenę zasługuje zarzut naruszenia art. 106 § 1 i 2 i art. 113 § 1 P.p.s.a. dotyczący braku zbadania środków dowodowych przedstawionych przez skarżącego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji. Dowody te nie wnosiły do sprawy żadnych nowych okoliczności, a zwłaszcza okoliczności potwierdzających zarzuty skarżącego, czy też podważających zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.