Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3050/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 7 czerwca 2018 r., II SA/Sz 356/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę małoletniego D. K. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych S. K. i K. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wymeldowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz [...], po przeprowadzeniu na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" w [...] (Spółdzielnia) postępowania administracyjnego, 2 maja 2017 r., na podstawie art. 35 ustawy z 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. 2017, poz. 657, Uel) oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23, K.p.a.), decyzją nr [...] orzekł o wymeldowaniu małoletniego D. K. z pobytu stałego z lokalu położonego przy ul. [...] w [...].

Kolejno w wyroku wskazano, że D.K. odwołał się od w/w decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 107 K.p.a., gdyż nie zawiera ona wszystkich elementów, w tym adresata decyzji, a w uzasadnieniu decyzji brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ponadto w ocenie odwołującego się, naruszone zostały przepisy procedury administracyjnej.

Dalej w wyroku II SA/Sz 356/18 przywołano, że powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2018 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję organu I instancji, rekapitulując motywy decyzji odwoławczej.

Organ II instancji uznał, że sposób zakończenia postępowania w niniejszej sprawie zależał od ustalenia, czy małoletni D.K. opuścił lokal położony przy ul. [...] w [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie wykazał, że małoletni w chwili obecnej koncentruje swoje interesy życiowe w [...], gdzie mieszka wraz z rodzicami, a jedynie czasami przyjeżdżają oni do Polski, lecz wówczas z całą pewnością nie zatrzymują się już w lokalu przy ul. [...] w [...]. Odnotowano fakt wymiany zamków uniemożliwiającej małoletniemu swobodne korzystanie z lokalu przy ul. [...] w [...], gdzie jest zameldowany. W toku postępowania administracyjnego rodzice małoletniego podejmowali jedynie działania mające na celu przyznanie małoletniemu prawa do przedmiotowego lokalu, co pozwoliłoby im na wykupienie tego lokalu, nie występowali jednak o przywrócenie posiadania lokalu, a tylko takie powództwo – w ocenie Wojewody – pozwoliłoby im powrócić do tego lokalu, nawet bez stwierdzenia praw do niego.

Matka skarżącego nie podjęła również działań prawnych by odzyskać rzeczy osobiste syna, które jak twierdziła, zostały skradzione z przedmiotowego lokalu po śmierci H. S. Bez znaczenia dla sprawy pozostają powody braku podjęcia przez rodziców małoletniego takich działań. S. K. podjęła działania faktyczne celem wymiany zamków i wejścia do lokalu w listopadzie 2016 r., lecz spotkało się to z natychmiastową interwencją właściciela lokalu. Ostatecznie S.K. nie powróciła wraz z synem do lokalu, w którym jest on zameldowany na pobyt stały.

Sąd przywołał ocenę organu II instancji, wedle którego nie można zatem uznać, że lokal przy ul. [...] w [...] nadał stanowi miejsce, gdzie małoletni D.K. zamieszkuje z zamiarem stałego pobytu, gdy przyjeżdża on wraz z rodzicami do Polski, to mieszka w lokalu przy ul. [...] w [...]. Mając na względzie poczynione ustalenia organ II instancji stwierdził, że skoro małoletni D.K., nie mieszka na stałe w lokalu przy ul. [...] w [...] i nie realizuje w nim swoich interesów życiowych, to spełnia przesłankę opuszczenia lokalu w rozumieniu art. 35 Uel.

Organ odwoławczy wskazał, że dalsze utrzymywanie zameldowania małoletniego w przedmiotowym lokalu sprawia, że nie jest realizowany cel jakiemu służy instytucja zameldowania. Takim celem jest tylko potwierdzenie faktu pobytu osoby w lokalu. Ewentualny powrót małoletniego do przedmiotowego lokalu będzie uzasadniał jego ponowne zameldowanie w tym lokalu.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że D.K., reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych, wniósł skargę na ww. decyzję Wojewody, wskazując że się z nią nie zgadza oraz zarzucając jej szereg naruszeń przepisów prawa procesowego oraz materialnego.

W wyroku II SA/Sz 356/18 przytoczono dalej, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Szczecinie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący nie koncentruje swoich życiowych interesów pod adresem lokalu, z którego został wymeldowany. Sąd ten zwrócił uwagę, że skarżący nie przebywa w miejscu pobytu stałego co najmniej od maja 2016 r. Potwierdzają to oględziny lokalu, zeznania większości świadków, również tych, o przesłuchanie których wnosił pełnomocnik skarżącego oraz informacje uzyskane z policji. Skarżący jest osobą małoletnią (6 lat) i wraz z rodzicami mieszka za granicą, i to tam koncentrują się jego interesy życiowe.

W ocenie tegoż sądu materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne nie pozwala na uznanie, iż opuszczenie to nie miało charakteru dobrowolnego. Skarżący nie wykazał, aby podejmował jakiekolwiek działania prawne w celu przywrócenia mu posiadania przedmiotowego lokalu i mające na celu umożliwienie ponownego w nim zamieszkania (pozew o przywrócenie posiadania lokalu). Sąd pierwszej instancji uznał, że sama wewnętrzna wola powrotu, w żaden sposób nieakcentowana przez skarżącego zewnętrznie, nie może uzasadniać utrzymywania fikcji zameldowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.K. – reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych S.K. i K. K. – reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa):

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 151 Ppsa w zw. z art. 107 K.p.a. (uzasadnienie dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej wskazuje, że chodzi o § 1 i § 3 tego artykułu) poprzez oddalenie skargi wskutek braku dostrzeżenia:

braku zawarcia w decyzji wszystkich jej elementów, w szczególności brak oznaczenia stron (przede wszystkim oznaczenia strony, do której kierowana jest decyzja, czyli adresata decyzji), co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej (opisane poniżej), które również w kontekście wielości i wagi tych naruszeń, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, braku w uzasadnieniu faktycznym wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także:

1. - braku odniesienia się do zarzutów, w szczególności wskazanych w odwołaniu od decyzji I instancji naruszeń przepisów K.p.a., braku odniesienia się do wniosków dowodowych składanych przez "skarżących" w toku postępowania, brak wyjaśnienia przyczyn nie przesłuchania stron, art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., 8 K.p.a., 9 K.p.a., art. 75 K.p.a., 77 K.p.a. (sprecyzowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej o § 1 tego artykułu), 78 K.p.a., 80 K.p.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w związku z brakiem wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności:

brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie,

1. - oparcie się w decyzji na wybiórczych, korzystnych wyłącznie dla wnioskodawcy okolicznościach sprawy i dowodach, w szczególności wyłącznie na dowodach z zeznań świadków, których wiarygodność strona skarżąca kwestionowała, brak podjęcia wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, w szczególności pominięcie wniosków zgłaszanych przez stronę w trakcie postępowania, w szczególności zawartych w piśmie z 20 kwietnia 2017 r. wniosków o przesłuchanie, podejmowanie przez organ czynności po wydaniu decyzji bez powiadamiania stron tj. wezwanie na dzień 4 maja 2017 r. (zatem dwa dni po wydaniu decyzji przez Burmistrza [...]) świadka R. Z. celem stawienia się w Urzędzie w [...], mimo, że świadek powinien składać zeznania w urzędzie właściwym wg miejsca jego zamieszkania,
2. - prowadzenie postępowania w sposób stronniczy, zapewniający uprzywilejowanie wnioskodawcy,
3. c) art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 79 § 2 K.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, na co wielokrotnie strona wskazywała w trakcie postępowania poprzez brak informowania z zachowaniem ustawowych terminów o przeprowadzanych dowodach, poprzez brak zawiadamiania stron (pełnomocnika stron) o podejmowanych czynnościach z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem,
4. d) art. 151 Ppsa w zw. z art. 79 § 1 K.p.a. poprzez brak dochowania co najmniej 7-dniowego terminu do zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków,
5. e) art. 151 Ppsa w zw. z art. 51 K.p.a. poprzez wezwanie świadka R. Z. celem stawiennictwa w urzędzie Miejskim w [...] dwa dni po wydaniu decyzji przez Burmistrza [...], mimo, iż świadek zamieszkiwał w obrębie właściwym dla innego urzędu miasta i tam winien być ponownie przesłuchany,
6. f) art. 151 Ppsa w zw. z art. 86 K.p.a. poprzez brak przesłuchania strony, mimo złożenia takiego wniosku przez stronę,
7. g) art. 151 Ppsa w zw. z art. 81a K.p.a. poprzez brak uwzględnienia na korzyść strony skarżącej wątpliwości i rozstrzyganie wszelkich wątpliwości wyłącznie na korzyść Spółdzielni,
8. h) art. 151 Ppsa w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic tego postępowania;
9. II. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 Uel w zw. z art. 25 ust. 1 tej ustawy poprzez błędne uznanie, że w świetle okoliczności sprawy zaistniały przesłanki do wymeldowania małoletniego D.K. z lokalu położonego w [...] przy ulicy [...] oraz, że opuszczenie lokalu przez małoletniego nastąpiło dobrowolnie.

W oparciu o powyżej sformułowane zarzuty na podstawie art. 185 § 1 Ppsa oraz art. 203 pkt 1 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie na wypadek nie uwzględnienia tego wniosku, w oparciu o art. 188 Ppsa i art. 203 pkt 1 Ppsa, wnosi o:
2. - uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, a także decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2017 r. o wymeldowaniu z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...], oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że zarówno sąd, jak i organy wydające decyzje nie zawarły w uzasadnieniu faktycznym wskazania faktów, które zostały uznane za udowodnione, dowodów, na których sąd/organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności dowodom zgłaszanym przez stronę skarżącą.

Strona skarżąca kasacyjnie dalej podnosi, że organ nie odniósł się w szczególności do treści przedłożonych przez stronę oświadczeń sąsiadów (W. L. i T. J.) na potwierdzenie okoliczności, że S.K. i K. K., przedstawiciele ustawowi małoletniego D.K., sprawowali opiekę nad H. S., a tym samym przebywali wraz z małoletnim D. w lokalu. Natomiast WSA w Szczecinie doszedł do przekonania, że większy walor mają zeznania świadków niż pisemne oświadczenia, które to oświadczenia nie były składane na piśmie pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie nieprawdziwego oświadczenia.

Końcowo strona skarżąca zaznacza, że w niniejszej sprawie zarówno organy wydające decyzję w sprawie - Burmistrz [...], następnie Wojewoda [...], a także sąd pierwszej instancji nie zbadały, czy w niniejszej sprawie faktycznie zaistniały przesłanki do wymeldowania zarówno pod kątem terminu podjęcia ewentualnych środków prawnych, jak również nie odniosły się w żaden sposób do istniejącego konfliktu pomiędzy Spółdzielnią a skarżącym, a także uprzednio za życia H. S. – pomiędzy Nią, a Spółdzielnią.

Pismem z 10 września 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r., poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 – sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności jej rozpoznania na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza że w piśmie procesowym skarżącego z 10 września 2018 r. wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, co jest okolicznością notoryjną, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa.

Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21 (CBOSa.nsa.gov.pl), prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W postanowieniu tym naprowadzano, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3.

Powyższy standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Wpierw wypadnie podkreślić ograniczony do podstaw kasacyjnych i tam wskazanych przepisów prawa zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając przeto to zastrzeżenie, przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej stanowią w zasadzie powielenie zarzutów skargi, która była przedmiotem wnikliwej analizy sądu pierwszej instancji. Zatem należy je uznać za polemikę ze stanowiskiem (oceną prawną) wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie wydanych w sprawie administracyjnej decyzji spełnia kryteria sformułowane w art. 107 § 3 K.p.a. i wyjaśnia należycie przesłanki, które w odniesieniu do treści art. 35 Uel przemawiały za wydaniem rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem Spółdzielni. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, jakie fakty uznano za udowodnione, a których jako niespójnych lub wzajemnie sprzecznych organ nie uwzględnił. W ramach czynności dowodowych przesłuchano m. in. świadków, których pisemne oświadczenia przedłożył pełnomocnik skarżącego zarówno w trakcie postępowania, jak również jako załączniki do skargi. Ich zeznania złożone w sprawie zaprzeczyły treści pisemnych oświadczeń, na co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował także jakie zarzuty odwołania pominięto, i czy pominąć je miał sąd pierwszej instancji czy organ odwoławczy, czyli Wojewoda [...], z uzasadnienia skargi kasacyjnej to nie wynika.

W uzasadnieniu faktycznym decyzji organu II instancji przedstawiona została w szczególności cała warstwa argumentacyjna, która stanowiła wskazanie przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącego organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.). Ocena ta doprowadziła do uznania twierdzeń skarżącego za niewiarygodne.

Sąd pierwszej instancji trafnie również uznał, że decyzje organu I i II instancji zawierają oznaczenie stron postępowania, rozstrzygają bowiem w sprawie wymeldowania D.K., gdzie wnioskodawcą jest Spółdzielnia Mieszkaniowa Lokatorsko-Własnościowej "[...]" w [...], która jako właściciel lokalu przy ul. [...] w [...] była stroną uprawioną do zainicjowania tego postępowania. Strony zostały wskazane w decyzjach organów obydwu instancji w sposób niebudzący żadnych wątpliwości co do ich identyfikacji. Sąd Naczelny nie doszukał się także braków pozostałych elementów składowych decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a.

Z wymienionych wyżej powodów nie można zatem zarzucić organom administracji naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

B. W dalszej części skargi kasacyjnej zarzuca się, że sąd pierwszej instancji niesłusznie zaaprobował ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy, która sprowadzała się do uznania, że zaistniały podstawy do wymeldowania małoletniego D.K. z pobytu stałego z lokalu położonego przy ul. [...] w [...].

W ocenie Sądu Naczelnego ocena zgromadzonego w sprawie przez organy materiał dowodowy uzasadnia stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, całkowicie pominięto kwestie dotyczące spraw przyjęcia zmarłej H. S. i małoletniego D.K. w poczet członków spółdzielni oraz przydzielenia mu i wykupu przedmiotowego mieszkania, albowiem sprawy te pozostają bez wpływu na ustalenia stanu faktycznego w sprawie o wymeldowanie, w której nie bada się posiadania tytułu prawnego do lokalu, lub ubiegania się o nabycie takiego tytułu, lecz wyłącznie fakt zamieszkiwania i charakter pobytu w danym lokalu.

Nie sposób się zgodzić też z zarzutem oparcia się przy orzekaniu w sprawie na wybiórczych dowodach, korzystnych dla wnioskodawcy. Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji w sprawie przesłuchani zostali świadkowie wskazani przez pełnomocnika skarżącego (o ile tylko odebrali wezwania i zgłosili się celem złożenia zeznań) oraz osoby wezwane przez organy prowadzące postępowanie, które w ocenie organu mogły posiadać wiedzę o stanie faktycznym sprawy. Należy zauważyć, że wnioskodawca – Spółdzielnia – nie występowała o przesłuchanie żadnych świadków i wykazała ponadto zdziwienie, że to postępowanie wymaga tak wielu czynności dowodowych.

Strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że świadkowie przesłuchani w sprawie są niewiarygodni. Przedstawiła jedynie subiektywną opinię, że byli oni skonfliktowani z p. H. S., bądź, że zeznawali nieprawdę. Zauważyć należy, że świadkowie składali zeznania pouczeni o odpowiedzialności karnej, jeżeli zatem pełnomocnik skarżącego podważa ich wiarygodność, to winien podjąć odpowiednie kroki prawne w tym zakresie.

W dniu 20 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wnioskował o przesłuchanie S. i K. K. oraz świadka R. Z. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że pomimo wezwań rodzice skarżącego nie stawili się w organie gminy, ani też nie złożyli zeznań oraz nie ustosunkowali się do pisemnych pytań, mających na celu ustalenie stanu faktycznego, choć bezsporne jest to, że to oni posiadali wiedzę, co do miejsca faktycznego zamieszkiwania ich syna D. Ponadto, jak wykazano w zaskarżonej decyzji, ich pisemne oświadczenia były niespójne, a czasami wręcz sprzeczne, tym samym miały ograniczoną wartość dowodową.

Tym samym przy ustaleniu stanu faktycznego oparto się przede wszystkim na zeznaniach świadków i oględzinach lokalu. Odnosząc się do zarzutu, że nie przesłuchano strony (tj. przedstawicieli ustawowych małoletniego) trzeba wskazać, że organy administracji nie mają możliwości przymuszenia stron postępowania do stawiennictwa. Co do zarzutu dot. braku właściwego przesłuchania świadka R. Z. to został on ponownie przesłuchany, co wynika z protokołu przesłuchania z 9 marca 2017 r.

Zarówno Sąd jak i organy słusznie przyjęły, że wskazane w sprawie okoliczności stanowiły o zaistnieniu przesłanek z art. 35 Uel.

Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 151 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., 8 K.p.a., 9 K.p.a., art. 75 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

C. Co się zaś tyczy podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez organy art. 78 K.p.a., to wypadnie zauważyć, że dzieli się on na paragrafy. W judykaturze zgodnie zaś podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z [...] stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). W tym przeto zakresie skarga kasacyjna nie poddaje się kontroli.

D. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 79 § 2 K.p.a.

W ocenie sądu pierwszej instancji, organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły prawidłowo zrealizowały obowiązki ciążące na nich na podstawie art. 10 § 1 K.p.a., zapewniając stronie prawo czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący w toku postępowania – reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych – był informowany o podejmowanych przez organy czynnościach w ramach postępowania wyjaśniającego, a przed wydaniem decyzji zawiadomiono strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do niego.

Zarzut dotyczący takiego wyznaczania terminów przeprowadzania czynności dowodowych przez organ gminy, który uniemożliwiał stronom postępowania otrzymywanie zawiadomienia z co najmniej 7-dniowym terminem, faktycznie nie uwzględniał faktu, że do pełnomocnika skarżącego korespondencja wysyłana jest za pośrednictwem poczty, a zatem należało wyznaczyć odpowiednio długi termin uwzględniający doręczanie pism z zachowaniem przepisów K.p.a. zawartych w rozdziale 8. Doręczenia Działu I. Z akt sprawy wynika, że po zwróceniu uwagi pracownikom organu kolejne zawiadomienia wysyłane były zgodnie z przepisami K.p.a., a na wniosek pełnomocnika skarżącego określone czynności dowodowe zostały powtórzone.

Po zakończeniu postępowania dowodowego zarówno przed organem I jak i II instancji strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych

E. Nietrafne jest zarzucanie sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 79 § 2 K.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom otrzymywanie zawiadomień dotyczących terminów przeprowadzania czynności dowodowych od organu z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem, skoro błąd ten został konwalidowany.

F. Zdaniem NSA, sąd pierwszej instancji nie miał możliwości odniesienia się do zarzutu, że organ I instancji podejmował czynności już po wydaniu decyzji, tj. że w dniu 4 maja 2017 r. wezwał R.Z. do stawiennictwa w Urzędzie w [...]. W aktach sprawy brak bowiem takiego wezwania, a Zastępca Burmistrza poinformował, że sporządzenie takiego wezwania było niemożliwe, gdyż pracownik zajmujący się prowadzeniem postępowań meldunkowych był w tym czasie na urlopie.

G. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut art. 151 Ppsa w zw. z art. 86 K.p.a., który to zarzut odnoszący się do braku przesłuchania strony, mimo złożenia takiego wniosku przez stronę, omówiony został szczegółowo w części B. niniejszego uzasadnienia wyroku, co czyni zbędnym ponowne odnoszenie się do tak postawionego zarzutu.

H. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 81a K.p.a. poprzez brak uwzględnienia na korzyść strony skarżącej wątpliwości i rozstrzyganie wszelkich wątpliwości wyłącznie na korzyść Spółdzielni. Przede wszystkim art. 81a K.p.a., który nadto dzieli się jeszcze na mniejsze jednostki redakcyjne, nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych ustaw – por. art. 16 cyt. ustawy (Dz. U. 2017, poz. 935), tj. w dniu 1 czerwca 2017 r. Z literalnego brzmienia przepisu art. 81a § 2 K.p.a. wynika również, że ujęta w § 1 art. 81a K.p.a. zasada ogólna nie ma zastosowania, jeżeli w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach, a tak jest w niniejszej sprawie.

I. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega również w skardze kasacyjnej żadnego konkretnego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 136 K.p.a. Z tego względu zarzut naruszenia powołanych przepisów należy uznać za niezasadny.

J. Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 Uel w zw. z art. 25 ust. 1 tej ustawy. Formułując zarzut tej treści autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że opuszczenie lokalu przez małoletniego D. K. nie miało charakteru trwałego i dobrowolnego. Zwraca też uwagę na konflikt pomiędzy Spółdzielnią a skarżącym, a także uprzednio za życia H.S. - pomiędzy Nią, a Spółdzielnią.

Stosownie do treści art. 35 Uel, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2 Uel, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.

Podstawą w świetle przywołanego przepisu jest więc jedynie opuszczenie miejsca stałego pobytu i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Wyjaśnić w związku z tym przyjdzie, że pobytem stałym w rozumieniu art. 25 ust. 1 Uel jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zameldowanie na pobyt stały lub czasowy, co jasno wynika z regulacji art. 28 ust. 4 tej ustawy, służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała.

W rozpatrywanej sprawie sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł, że o opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić wyłącznie wówczas gdy było ono trwałe i dobrowolne. Innymi słowy, dla wystąpienia przesłanki wymeldowania, którą jest "opuszczenie miejsca pobytu stałego" konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar związania się tym innym miejscem i urządzenia w nim trwałego centrum życiowego.

Zdaniem Sądu Naczelnego w sprawie wyjaśniona została kwestia spełnienia przez małoletniego D. K. przesłanki opuszczenia miejsca stałego zameldowania, tj. lokalu przy ul. [...] w [...], w rozumieniu art. 35 Uel.

Małoletni D.K. – jak wynika z akt sprawy – nie zamieszkuje w miejscu stałego zameldowania, a na pewno nie zamieszkuje tam od dnia śmierci H. S. Potwierdzają to oględziny lokalu, zeznania większości świadków, nawet tych, o przesłuchanie których wnosił pełnomocnik skarżącego oraz informacje uzyskane z Policji. Zeznania świadków uznano za wiarygodne, albowiem zostali oni pouczeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań i są spójne z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Natomiast wyjaśnienia pisemne przesyłane przez rodziców małoletniego w wielu kwestiach wzajemnie się wykluczają, zwłaszcza co do faktu przebywania ich syna w przedmiotowym lokalu po śmierci H. S. Pełnomocnik skarżącego wywodził też, że opuszczenie lokalu było niedobrowolne i spowodowane wyłącznie wymianą zamków i bezprawnym usunięciem rzeczy małoletniego z miejsca stałego zamieszkania. Postępowanie dowodowe wykazało, że początkowo H. S., a obecnie rodzice małoletniego podejmowali szereg działań by uzyskać tytuł prawny do lokalu.

Jednak skarżący, reprezentowany przez przedstawicieli ustawowych, nie wykazał, aby podejmował jakiekolwiek działania prawne w celu przywrócenia mu posiadania przedmiotowego lokalu i mające na celu umożliwienie mu ponownego w nim zamieszkania (pozew o przywrócenie posiadania lokalu). Należy uznać, że sama wewnętrzna wola powrotu, w żaden sposób nieakcentowana przez skarżącego zewnętrznie, czy też ewentualny konflikt ze spółdzielnią, nie może uzasadniać utrzymywania fikcji zameldowania. W ocenie Sądu Naczelnego wobec braku działań zmierzających do odzyskania posiadania lokalu opuszczenie go przez skarżącego należało uznać za dobrowolne. Istotne w sprawie jest również to, że skarżący obecnie mieszka wraz z rodzicami w [...], a zatem tam koncentruje on swoje interesy życiowe, a nie w lokalu, gdzie nie ma już jego rzeczy osobistych, do którego nie posiada aktualnie żadnego tytułu prawnego i do którego nie może wchodzić, gdyż sprzeciwia się temu właściciel lokalu, tj. Spółdzielnia.

W ocenie Sądu Naczelnego skarżący – działający przez swoich przedstawicieli ustawowych – dąży jedynie do utrzymania zameldowania, uznając, że jest to warunkiem do uzyskania tytułu prawnego do lokalu, a następnie jego nabycia. Należy przy tym podkreślić jeszcze raz, że postępowanie administracyjne w sprawie o wymeldowanie czy zameldowanie ma charakter jedynie ewidencyjno-rejestrowy, gdyż służy wyłącznie rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego i nie ma wobec tego żadnego związku z ustalaniem prawa do lokalu, nie dotyczy uprawnień w zakresie posiadania do niego praw czy też ubieganiem się o nabycie takich praw. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie nie wkracza w sferę stosunków cywilnoprawnych, a jego celem, z uwagi na swój ewidencyjny charakter, jest odzwierciedlenie rzeczywistego stanu faktycznego miejsca pobytu oznaczonej osoby. Ma wyłącznie charakter porządkowy i nie jest formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., II OSK 2551/10, LEX nr 1219115).

W tym stanie rzeczy organy obu instancji prawidłowo orzekły o wymeldowaniu małoletniego skarżącego uznając, że opuścił miejsce pobytu stałego w sposób trwały i dobrowolny nie dopełniając obowiązku wymeldowania się. Wszystkie okoliczności ustalone w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wskazują, że w dacie orzekania przez organy obu instancji zameldowanie małoletniego D.K. stanowiło bez wątpienia fikcję i nie potwierdzało jego faktycznego miejsca pobytu. Tym samym sąd pierwszej instancji orzekając o oddaleniu skargi, nie naruszył art. 35 Uel w zw. z art. 25 ust. 1 tej ustawy.

J. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.