Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 392/12, po rozpoznaniu skargi F. S., uchylił postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych rozpoznając, rozpatrując ponownie wniosek F. S. z 2000 roku, po wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 355/11, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 4 ust.1 pkt 1 lit. c, art. 4 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 lit. b oraz art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, odmówił wnioskodawcy przyznania uprawnień kombatanckich.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 129 § 1 i 2 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż w wymienionej decyzji strona została prawidłowo pouczona o prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. w terminie 14 dni od jej otrzymania. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że decyzja z dnia [...] marca 2012 r. została doręczona stronie w dniu 14 marca 2012 r. (odebrał wnuk). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadano w Urzędzie Pocztowym w Kościanie w dniu 29 marca 2012 r. (data na stemplu pocztowym), a więc z uchybieniem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ stwierdził również, że strona nie wystąpiła z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Skargę na powyższą decyzję wniósł F. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując w jej uzasadnieniu, że w dniu 14 marca 2012 r. był poważnie chory i list odebrał wnuk. Skarżący przedstawił swój stan zdrowia oraz okoliczności wysłania listu zawierającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Sąd pokreślił, iż okolicznością bezsporną jest, że skarżący decyzję pierwszej instancji odebrał w dniu 14 marca 2012 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 29 marca 2012r. (data stempla pocztowego) złożony został z przekroczeniem terminu obliczonego zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., który upłynął w dniu 28 marca 2012 r. Sąd wskazał, iż organ stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych w nim okoliczności związanych ze złym stanem zdrowia skarżącego (choroba wieńcowa, cztery stenty w sercu, przebyty zawał, cukrzyca, zmiany zwyrodnieniowe, zmiany zwyrodnieniowe stawów biodrowych, choroba kręgosłupa, złamane nadgarstki, złamane trzy kręgi szyjne) i jego żony oraz jego wieku, a które to okoliczności prawie całkowicie uniemożliwiają mu pisanie.
Okoliczności te, w ocenie Sądu, mogły wskazywać na intencje strony zwrócenia się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; mogły też stanowić uzasadnienie takiego wniosku. Sąd przytoczył treść art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. i stwierdził, że nie ma ustawowego katalogu okoliczności usprawiedliwiających uchybienie terminu określonego art. 129 §2 k.p.a. Sąd podkreślił, iż treść art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji) oraz art. 128 k.p.a., określający minimum wymogów odwołania od decyzji (mającego również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wskazują na odformalizowanie postępowania administracyjnego. Przepisy k.p.a. nie wymagają, aby wniosek o przywrócenie terminu i odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) stanowiły dwa odrębne dokumenty.
Sąd podkreślił, iż w sytuacji istnienia wątpliwość, czy pismo skarżącego zawiera faktycznie wniosek o przywrócenie terminu, organ winien zwrócić się do skarżącego i wyjaśnić tę okoliczność. Nadto, stosownie do art. 9 k.p.a. organ, w sytuacji w jakiej znajduje się skarżący, winien poinformować go o obowiązujących przepisach tak, by nie poniósł on szkody z powodu ich nieznajomości. Okoliczność, że skarżący nie złożył w sprawie pisma o tytule wskazującym wyraźnie na intencję przywrócenia terminu, nie może jeszcze oznaczać, że nie było jego zamiarem uzyskanie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wykładnia oświadczeń woli polega na ustaleniu ich znaczenia, czyli sensu. Uwzględniać należy również okoliczności, w jakich oświadczenie woli zostało złożone, jeżeli dokument obejmuje takie informacje, a także cel oświadczenia woli wskazany w tekście lub zrekonstruowany na podstawie zawartych w nim informacji.
Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie, nie sposób nie uznać związku informacji o chorobach, złamanym nadgarstku i trudnościach w pisaniu z celem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. wolą jego rozpatrzenia. Organ winien zatem wezwać skarżącego do wyjaśnienia, jak należy rozumieć zamieszczenie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy informacji, że jest ciężko chory i ma trudności w pisaniu. Dopiero, gdyby skarżący wskazał, że nie jest jego zamiarem uzyskanie przywrócenia terminu do wniesienia środka prawnego, możliwe stałoby się rozpoznanie odwołania pod kątem zachowania terminu do jego wniesienia. Organ nie wezwał skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii, zatem stwierdzenie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ocenie Sądu, było przedwczesne, tym samym stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. oraz w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. a także art. 9 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem postanowienia organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ prawidłowo zastosował wskazane przepisy procedury administracyjnej, dokonując prawidłowej wykładni oraz opierając się na sprecyzowanej woli strony postępowania administracyjnego; - art. 152 p.p.s.a. poprzez określenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, podczas gdy ze swej istoty postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podlega dalszemu wykonaniu.
Zgłaszając powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym. W motywach skargi kasacyjnej pełnomocnik organu stwierdził, że organ w niniejszej sprawie prawidłowo zastosował wskazane przepisy procedury administracyjnej dotyczące zarówno stwierdzenie uchybienia terminu, co jest w sprawie bezsporne, jak i przepisów określających przesłanki do przywrócenia terminu. Pełnomocnik podniósł, że przepis art. 58 § 1 i 2 k.p.a. określa cztery przesłanki przywrócenia terminu. W sprawie z całą pewnością nie zaistniały dwie przesłanki, t.j. strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu ani też nie uprawdopodobniła braku swojej winy przy bezspornym uchybieniu terminu czynności postępowania.
Strona w swoim piśmie zwarła opis swego stanu zdrowia, jednakże w żadnym miejscu swego pisma nie zawarła stwierdzenia chociażby przypominającego w swej dorozumianej treści wniosku o przywrócenie terminu. Analiza treści wniosku nie wskazuje, by wolą strony było rozpoznanie przez organ wniosku o przywrócenie terminu czynności postępowania. Opis stanu zdrowia strony nie powiązany w żaden sposób z wnioskiem o przywrócenie terminu nie może stanowić uprawdopodobnienia braku winy przy uchybieniu terminu. Strona w swym piśmie nie odniosła się do tej kwestii. Pełnomocnik organu odwołując się do poglądów doktryny, jak i orzecznictwa, stwierdził, iż do przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności konieczny jest wniosek zainteresowany, bowiem ustawodawca nie przewidział możliwości działania z urzędu przy rozstrzyganiu kwestii przywrócenia terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna organu zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 kpa oraz w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. ma usprawiedliwione podstawy.
Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, iż nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że wniosek F. S. o ponowne rozpatrzenie został złożony z uchybieniem jednodniowego terminu do jego wniesienia. Okoliczność ta nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem z akt sprawy wyraźnie wynika, że skarżący wniosek ten noszący datę sporządzenia 28 marca 2012 r., nadał w placówce pocztowej w dniu następnym 29 marca 2012 r. Decyzja organu wydana w pierwszej instancji została doręczna skarżącemu w dniu 14 marca 2012 r., zatem ostatni dzień ustawowego 14-dniowego terminu do skutecznego wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy upływał w dniu 28 marca 2012 r. W tych okolicznościach Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób represjonowanych stosując się do treści art. 134 k.p.a. zaskarżonym postanowieniem stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne, zaznaczając, że F. S. nie złożył wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do jego wniesienia.
Natomiast Sąd I instancji uznał, że organ po otrzymaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie powinien w pierwszej kolejności odnieść się do podniesionych w tym wniosku okoliczności dotyczących jego złego stanu zdrowia, albowiem mogły one wskazywać na intencje skarżącego zwrócenia się z wnioskiem o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 1 i 2 k.p.a. W tym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. bez uprzedniego wyjaśnienia, czy strona miała świadomość uchybienia terminu do wniesienia tego wniosku i czy jego zamiarem było uzyskanie przywrócenia terminu do jego wniesienia oraz bez pouczenia strony zgodnie z zasadą udzielania informacji zawartą w art. 9 k.p.a. z urzędu i na piśmie o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego złożenia, jest przedwczesne. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji w warunkach rozpoznawanej sprawy nie można się zgodzić.
Z art. 58 k.p.a. wynika jednoznacznie, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony. W tym zakresie wyłączona została możliwość wszczęcia postępowania przez organ administracji z urzędu. Dlatego też – wbrew twierdzeniu Sądu I instancji – organ ten nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to bez winy strony, i czy ma ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie.
Z kolei art. 134 k.p.a. nakazuje stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jeżeli nie zachowano ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadać tę okoliczność. Uchybienie terminu powoduje bowiem bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji (art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a.). Na marginesie można tylko dodać, że nie osłabia to gwarancji procesowych strony. Nie ma bowiem żadnych przeszkód, aby strona, która dowiedziała się z postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania o tym fakcie, nie mogła wnieść o przywrócenie tego terminu na zasadach i w trybie określonych w art. 58 i 59 k.p.a.
Jednocześnie dodać należy, że przepisy art. 58 k.p.a. i art. 134 k.p.a. są przepisami prawa materialnego, mimo iż zostały zamieszczone w procesowym akcie normatywnym. Stanowią one bowiem podstawę prawną do wydawania stosownych do stanu fatycznego i prawnego sprawy, indywidualnych aktów administracyjnych, tj. postanowień w przedmiocie przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu w pierwszym przypadku, i postanowień o niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) względnie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia tych środków zaskarżenia w drugim przypadku.
Natomiast nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 152 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w zaskarżonym wyroku wzmianki, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Gramatyczna wykładnia takiego unormowania zdaje się wskazywać na konieczne jego stosowanie w każdym wyroku sądu I instancji uwzględniającym skargę, bez względu na przedmiot wyrokowania. W piśmiennictwie przyjmuje się (co prawda niejednolicie – odmiennie T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 470 – 471), że z brzmienia art. 152 P.p.s.a. można wnioskować, że sąd z urzędu w każdym wyroku uwzględniającym skargę powinien zawrzeć rozstrzygnięcie, czy pozbawiony nieprawomocnym wyrokiem mocy wiążącej akt lub czynność nie może być wykonana, a więc że rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności aktu lub czynności w okresie do uzyskania cech prawomocności przez wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji stanowi obligatoryjny element każdego wyroku uwzględniającego skargę na akt lub czynność organu administracji publicznej (poglądy W. Rymsa i J. P. Tarno cytowane w op. cit. na str. 470).
W rozpoznanej sprawie kwestia wstrzymania wykonania uchylonego przez Sąd I instancji postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uznając za przypadek szczególnie uzasadniony trudną sytuacją materialną skarżącego.