Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3056/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 4 czerwca 2019 r., II SA/Wr 234/19, oddalił skargę P. W. i M. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (WINB) z dnia 4 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót wynikających z oceny technicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z 20 sierpnia 2012 r. P. W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dzierżoniowie (PINB) o "sprawdzenie poprawności wykonania, zgodnie z przepisami prawa budowlanego i budowy dróg, budowy ul. [...] w [...], w odcinku między ul. [...] i [...]".

W toku czynności wstępnych PINB ustalił, że w dniu 23 marca 2009 r. Gmina [...] dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie odcinka drogi ul. [...] (działki nr [...] i [...]) w [...], obejmującego wykonanie nakładki nawierzchni mineralno-bitumicznej oraz wymianę nawierzchni odcinka chodnika na kostkę betonową o grubości 8 cm, które zostało przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę Dzierżoniowskiego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej potwierdził to pismem z dnia 27 marca 2009 r. Organ uzyskał też wyjaśnienia przedstawiciela Gminy [...] złożone do protokołu w dniu 16 października 2012 r., z których wynika, że roboty były wykonane przez specjalistyczną firmę i nadzorowane przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Po ich zakończeniu wykonawca przedłożył operat kolaudacyjny i pomiar geodezyjny, a roboty zostały odebrane bez uwag. Obejmowały one wymianę nawierzchni ulicy [...] i były wykonane w granicach starej drogi.

Nie zmieniła się ani geometria drogi, ani jej szerokość, nie zostały też zlikwidowane ani wymienione na nowe korytarze odprowadzające wody opadowe. Nie był również podnoszony poziom jezdni. Ponadto w dniu 4 lutego 2013 r. organ przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu, a następnie pismem z dnia 28 lutego 2013 r. zawiadomił podmioty uznane za strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej niezgodności wykonanych robót budowlanych, polegających na remoncie ul. [...] w [...] ze zgłoszeniem dokonanym przez Gminę [...] do Starosty Dzierżoniowskiego. Po wszczęciu postępowania w dniu 20 marca 2013 r. przeprowadzony został dowód z oględzin, podczas których powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że "... przy ogrodzeniu posesji P. W. widoczny jest betonowy krawężnik. Między tym krawężnikiem a jezdnią wykonane jest korytowanie wyłożone kostka skierowane spadem w kierunku przepustu znajdującego się przy wjeździe na posesję nr [...] należąca do P. W..

Woda z topiącego się śniegu spływa wykorytowaniem w kierunku przepustu przy wjeździe na nieruchomość nr [...]. Nie stwierdzono podczas oględzin aby woda z roztopionego śniegu spływała na nieruchomość P. W.. Powierzchnia jezdni przy jego nieruchomości jest nachylona w kierunku nieruchomości nr [...] znajdującej się naprzeciwko nieruchomości nr [...]. Przy jezdni od strony nieruchomości P. W. nie ma wykonanego chodnika. Chodnik jest wykonany po przeciwnej stronie jezdni od strony nieruchomości nr [...]. Chodnik wykonany jest z kostki betonowej i skierowany jest spadem w kierunku nieruchomości nr [...]." Obecna przy tej czynności dowodowej przedstawiciel Gminy ponownie oświadczyła (poprzednio w czasie kontroli w dniu 4 lutego 2013 r.), że nieruchomość wnioskodawcy nie jest zalewana ponieważ spadek jezdni skierowany jest na stronę przeciwną od jego nieruchomości. Wody opadowe i roztopowe z ulicy [...] skierowane są nie w ulicę [...], ale w ulicę [...] i dalej kanałem w stronę rzeki, przy czym gdyby poziom drogi został podwyższony o 40 cm, jak twierdzi wnioskodawca, to przed remontem jezdni na moście musiałby istnieć uskok drogi o 40 cm, bo przebudowa obejmowała odcinek drogi do mostu.

Ponadto przy nieruchomości wnioskodawcy została tylko wymieniona rura, a inne roboty nie były wykonywane. Wszystkie roboty były wykonywane na nieruchomości gminnej i nie wykraczały poza zakres zgłoszenia, a ponadto wnioskodawca nie "przesuwał" wjazdu na swoją posesje po remoncie drogi. Organ przesłuchał świadków wnioskowanych przez strony postępowania, w tym kierownika budowy oraz osobę nadzorująca prace remontowe, uzyskał wyjaśnienia wnioskodawcy oraz przedstawiciela Gminy [...] oraz dokumentację zdjęciową odcinka drogi ul. [...] na wysokości budynku wnioskodawcy, sporządzoną podczas obfitych opadów deszczu.

Dysponując takim materiałem sprawy i po podjęciu czynności w trybie art. 10 § 1 k.p.a. PINB decyzją z dnia 9 października 2013 r. Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia rozstrzygnięciem WINB z dnia 10 lutego 2014 r. nr [...], w którym organ odwoławczy wskazał na konieczność ustalenia zakresu faktycznie wykonanych robót remontowych ulicy [...] oraz konieczność uzupełnienia akt sprawy o określoną przez organ dokumentację.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB uzyskał wskazane przez organ odwoławczy dokumenty od Gminy [...] oraz ponownie przesłuchał świadków w celu wyjaśnienia rozbieżności w stanowiskach wnioskodawcy i przedstawiciela Gminy [...], co do zakresu wykonanych robót budowlanych. Następnie decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...] PINB umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, a WINB utrzymał w mocy to orzeczenie decyzją z dnia 26 marca 2015 r. Nr [...]. Wskazane decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2015 r. II SA/Wr 380/15, w którego uzasadnieniu Sąd zwrócił uwagę na brak ustaleń faktycznych co do prawidłowości technicznej i zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, w szczególności brak oceny technicznej i inwentaryzacji wykonanych robót, opracowanych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

Kontynuując czynności procesowe PINB zastosował się do wskazań Sądu zawartych w wyroku kasacyjnym i zobowiązał Gminę [...] do przedłożenia wymaganych dokumentów (inwentaryzacji budowlanej oraz inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót, jak też oceny technicznej wykonanych robót). Dokumenty został złożone w dniu 19 lipca 2016 r. i uzupełnione w dniu 5 października 2016 r. Z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wraz z inwentaryzacją wynikało, że roboty budowlane wykonano na odcinku ww. ulicy od granicy działki nr [...] obręb [...] i obejmowały całą działkę nr [...]. Inwestor w trakcie realizacji robót budowlanych przekroczył zakres zgłoszonych prac remontowych i zrealizował w istocie przebudowę ww. drogi publicznej. W szczególności doszło do zmiany parametru drogi w postaci jej wysokości, w wyniku zwiększenia grubości warstwy nawierzchni drogi.

Nadto wykonano utwardzenie terenu masą bitumiczną części działki nr [...], przy bramie, stanowiącej wjazd na posesję wnioskodawcy przy nieruchomości nr [...], wybudowano koryto wyłożone kostką wraz z krawężnikiem przy korycie do spływu wody z jezdni, przebudowano przepust przy nieruchomości nr [...]. Jednocześnie organ pierwszej instancji ustalił, iż inwestor wymienił nawierzchnię na posesji nr [...] przy ul. [...] w [...] - w ramach bieżącej konserwacji. Powołana ocena techniczna zawierała zalecenia wynikające ze stwierdzonych nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych. Treść tych zaleceń została wprowadzona do decyzji PINB z dnia 18 listopada 2016 r. Nr [...] nakazującej Gminie [...] wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z remontem ulicy [...] w [...], określonych robót budowlanych w terminie 1-6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przywołana powyżej decyzja została uchylona decyzją WINB z dnia 2 czerwca 2017 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to orzeczenie organ odwoławczy wskazał na wadliwie ustalony krąg stron postępowania, niewyjaśnienie kwestii zgodności z prawem wykonanych samowolnie robót budowlanych, z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych i brak w przedłożonej ocenie technicznej danych dotyczących obecnego pochylenia poprzecznego i podłużnego przebudowanej jezdni, chodnika, zjazdu, oraz pochylenia podłużnego przepustu, dla ścieków i jego wymiarów, jako urządzenia odwadniającego ulicy [...], co jest istotne wobec zasadniczego zarzutu M. i P. W., dotyczącego zalewania ich posesji wodami deszczowymi.

Stosując się do wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej PINB dokonał ustaleń dotyczących prawa własności działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w [...], a ponadto postanowieniem z dnia 22 grudnia 2017. nr [...] nałożył na Gminę [...] obowiązek dostarczenia oceny technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na: utwardzeniu części działki o nr ew. gr. [...] obręb [...], przy bramie, stanowiącej wjazd na posesję Państwa W. nr [...]; wykonaniu i wyłożeniu kostką koryta wraz z krawężnikiem przy korycie, odprowadzającego wodę z jezdni przy nieruchomości nr [...]; wymianie starego przepustu na nowy większy; wykonaniu grubszej niż pierwotna warstwy nawierzchni ul. [...] zwiększającej jej wysokość - rzędną drogi, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, tj. wymaganiami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności drogowej i przynależnej do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, zawierającej w szczególności: ocenę obecnego pochylenia podłużnego i poprzecznego jezdni i chodnika przy ul. [...], w szczególności przy nieruchomości nr [...] i zjeździe na tę nieruchomość, należącą do Państwa M. i P. W. oraz obecnego pochylenia podłużnego i poprzecznego zjazdu na tę nieruchomość; ocenę pochylenia podłużnego przepustu i dna ścieku oraz jego wymiarów, jako urządzenia odwadniającego ul. [...]; ocenę odprowadzenia wód deszczowych z pasa drogowego ul. [...] i ochrony przed zalewaniem nieruchomości sąsiednich, w szczególności nieruchomości [...], ul. [...], ul. [...] w kierunku posesji przy ul. [...] [...] oraz zalecenia wraz z ewentualnym zakresem niezbędnych robót, celem doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z przepisami, a także oceny wysokości jezdni ul. [...], w szczególności przy posesji nr [...] i zjeździe na tę posesję, określającej o ile inwestor podniósł wysokość tej jezdni, w świetle wskazanych przez DWINB istniejących sprzeczności pomiędzy rysunkami B1, I1, D1, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności drogowej i przynależnej do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. W dniu 29 maja 2018 r. żądana ocena techniczna została przedłożona.

Decyzją z dnia 18 lipca 2018 r. nr [...] PINB nałożył na Gminę [...], w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obowiązek wykonania, w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się ww. decyzji, na podstawie projektu technicznego opracowanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i przynależnej do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i przynależnej do odpowiedniej izby samorządu zawodowego, następujących robót, wynikających z oceny technicznej autorstwa mgr inż. Z. Z. tj.: 1. przebudować zjazd na posesję nr [...] w taki sposób, aby spełniał wymagania, Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odnośnie pochylenia podłużnego;

1. 2. wymienić istniejący przepust o średnicy 400 mm na przepust o średnicy 600 mm;
2. 3. w cieku z kostki kamiennej (korycie), na odcinku, gdzie przechodzi on w rodzaj umocnionego rowu zamontować wpust deszczowy, a na dalszym odcinku wykonać przykrycie rowu lub zastosować elementy prefabrykowane wraz z wykonaniem pobocza i montażem bariery ochronnej i oznakowaniem poziomym pokazującym przebieg krawędzi jezdni;
3. 4. na ścianach przepustu zamontować balustrady o wysokości min. 1,10 m;
4. 5. wykonać nową ściankę czołową dolnej wody przepustu wraz z zakotwieniem je w gruncie;
5. 6. przebudować chodniki po przeciwnej stronie ulicy niż zjazd na teren posesji nr [...], w celu doprowadzenia ich do zgodności z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie dopuszczalnego spadku poprzecznego.

Decyzją z dnia 4 lutego 2019 r. nr [...] WINB, utrzymał w mocy ww. decyzję.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ zwrócił uwagę, że podstawę prawną decyzji z 18 lipca 2018 r. nr [...] stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.). PINB uwzględnił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wytyczne organu odwoławczego zawarte w decyzji z 2 czerwca 2017 r. nr [...]. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że wykonane zostały następujące roboty budowlane, nie objęte zgłoszeniem do Starosty Dzierżoniowskiego: wykonanie utwardzenia terenu masą bitumiczną części działki o nr ew. gr. [...] obręb [...] przy bramie, stanowiący wjazd na posesję P. i M. W. nr [...], znajdujący się poza działką drogową o nr ew. gr. [...]; wykonanie koryta wraz z krawężnikiem przy korycie do spływu wody z jezdni, wyłożonego kostką i przebudowa przepustu, przy nieruchomości nr [...]; wykonanie grubszej niż pierwotna warstwy nawierzchni ul. [...] zwiększającej jej wysokość - rzędną drogi; Roboty te zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 P.b., natomiast wymagały zgłoszenia do Starosty Dzierżoniowskiego na 30 dni przed ich rozpoczęciem.

Zgłoszenia tego inwestor nie dokonał, a więc roboty wykonano samowolnie. Ponadto, z zebranego materiału dowodowego zdaniem organu wynika, że teren przed posesją skarżącego nie był przed remontem utwardzony oraz że utwardzenie gruntu wykonała gmina.

Zdaniem WINB z oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na ul. [...] w obrębie zjazdu na posesję nr [...] w [...] wynika, że istniejące pochylenie podłużne zjazdu na posesję nr [...], na odcinku 5 m (od krawędzi zjazdu w kierunku posesji nr [...], nie jest zgodne z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Pochylenie podłużne zjazdu w obrębie pasa drogowego (na długości 3 m) wynosi 12,9 %, a pochylenie podłużne zjazdu pomiędzy granicą pasa drogowego a bramą wjazdową (na długości 3,20 m) wynosi 11,4 %. W świetle ww. przepisów na długości nie mniejszej niż 5 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne winno być nie większe niż 5 %, a w dalszym odcinku nie większe niż 15 %. Wykonane roboty budowlane polegające na wykonaniu i wyłożeniu kostką koryta wraz z krawężnikiem przy korycie odprowadzającego wodę z jezdni przy nieruchomości nr [...] ul. [...] oraz wymianie starego przepustu na nowy, większy, w ocenie organów należy traktować jako przebudowę.

Art. 3 pkt 7a ww. ustawy stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zakres wykonanych robót wypełnia zdaniem organu przesłanki tego przepisu, gdyż w wyniku wykonanych robót budowlanych zmieniły się parametry użytkowe i techniczne drogi w ul. [...] w zakresie wykonania koryta wraz z krawężnikiem przy korycie odprowadzającego wodę z jezdni przy posesji nr [...] i przebudowy przepustu. Zmiana parametrów użytkowych i technicznych polega na tym, że wykonano koryto wyłożone kostką, którego wcześniej nie było i wykonano nowy w miejsce starego, większy przepust pod zjazdem na posesję nr [...]. Wykonane roboty budowlane nie wpłynęły na zmianę granic pasa drogowego.

Dalej WINB wskazał, że w toku prowadzonego postępowania, na podstawie dokonanych ustaleń, stwierdzono, że inwestorem robót polegających na wykonaniu koryta z kostki przy posesji nr [...] i przepustu pod zjazdem na nieruchomość [...] jest Gmina [...]. Przebudowa, ani roboty budowlane polegające na wykonaniu koryta do spływu wody z jezdni ani powiększenie przepustu, nie zostały wymienione w ustawie Prawo budowlane, jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, Organ wyjaśnił, że zakres robót budowlanych, zgłoszonych do Starosty Dzierżoniowskiego przez Gminę [...], nie obejmował wykonania przedmiotowego koryta wraz z krawężnikiem i przebudowy przepustu pod zjazdem na posesję nr [...]. Odrębnego pozwolenia na przebudowę drogi w powyższym zakresie, Gmina [...] nie posiada, w związku z czym uznać zdaniem organu należy, że roboty te zostały wykonane w trybie samowoli budowlanej. Z oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na ul. [...] w obrębie zjazdu na posesję nr [...] w [...] wynika, że istniejący przepust pod zjazdem na posesję nr [...] ma średnicę 400 mm i wykonany jest z PVC oraz, że ww. przepust nie spełnia wymagań rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie dopuszczalnej minimalnej średnicy.

Zgodnie z ww. przepisami średnica przepustów powinna być nie mniejsza niż 60 cm. Ponadto część ścieku przed przepustem jest wykonana nieprawidłowo pod względem technicznym (brak skrajni, brak zakotwień w gruncie - niestabilność, brak wykończenia górnej części).

Odnosząc się do wykonania grubszej niż pierwotna warstwy nawierzchni ul. [...] zwiększającej jej wysokość - rzędną drogi, organ odwoławczy stwierdził, że dokonano w tym zakresie przebudowy. W wyniku wykonanych robót budowlanych zwiększyła się grubość nawierzchni drogi w ul. [...], co z kolei wpłynęło na zwiększenie wysokości-rzędnej tej drogi. Doszło bowiem do zmiany jednego z charakterystycznych parametrów drogi, jakim jest wysokość - rzędna drogi. W ustawie Prawo budowlane przebudowa, ani roboty budowlane polegające na podwyższeniu poziomu nawierzchni drogi nie zostały wymienione jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor nie uzyskał pozwolenia na wykonanie przebudowy tej drogi w powyższym zakresie, co w konsekwencji zakwalifikować należy jako samowolnie wykonane roboty budowlane.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że nie stwierdzono niezgodności z przepisami w zakresie wykonania grubszej niż pierwotna warstwy nawierzchni ul. [...]. Istniejące pochylenia podłużne i poprzeczne jezdni na wysokości posesji nr [...] i na wysokości zjazdu na posesję nr [...] są zgodne z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ wskazał również, że Gmina [...] dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie odcinka drogi ul. [...] (działki o nr ew. gr. [...] i [...]) w [...], obejmujących wykonanie nakładki nawierzchni mineralno-bitumicznej oraz wymianę nawierzchni odcinka chodnika na kostkę betonowa gr. 8 cm, zatem roboty w zakresie chodnika zostały wykonane legalnie, jednakże nie są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Z oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na ul. [...] w obrębie zjazdu na posesję nr [...] w [...] wynika, że istniejące pochylenie poprzeczne chodnika na wysokości posesji nr [...] i na wysokości zjazdu na posesję nie jest zgodne z wymaganiami ww. rozporządzenia. Pochylenie poprzeczne chodnika (od krawężnika w kierunku posesji [...]) wynosi 6%, a pochylenie poprzeczne chodnika (po przeciwnej stronie zjazdu na posesję [...]) wynosi 14,7 %. W świetle ww. przepisów dopuszczalne pochylenie poprzeczne chodnika wynosi 1-3 %.

Powołując się na ustalone w sprawie okoliczności i obowiązujący stan prawny WINB wyjaśnił, że PINB prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 50 i 51 P.b., wskazując jednocześnie, że celem postępowania prowadzonego na podstawie przepisu art. 51 P.b. jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, rozumianego jako zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym kontekście organ odwoławczy podał, że ostateczna decyzja wydana w tej sprawie ma na celu doprowadzenie wykonanych samowolnie robót do zgodności z prawem w tym znaczeniu, że po jego wykonaniu zostaną usunięte stwierdzone niezgodności z przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Następnie – odnosząc się do zawartych w odwołaniu rozważań dotyczących pochylenia poprzecznego i podłużnego jezdni WINB wyjaśnił, że zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, pochylenie poprzeczne jezdni, z zastrzeżeniem ust. 3, powinno wynosić nie mniej niż 2,0 % przy nawierzchni twardej ulepszonej; zachowanie pochyleń poprzecznych, o których mowa w ust. 2, nie jest wymagane na krzywych przejściowych i na prostych przejściowych przed i za łukiem kołowym, na których następuje zmiana kierunku pochylenia poprzecznego jezdni, jeżeli: 1) pochylenie podłużne osi i krawędzi jezdni są większe od dodatkowego pochylenia podłużnego, o którym mowa w § 18 ust. 3, nie mniej niż o 0,2 %, 2) są spełnione warunki, o których mowa w § 18 ust. 3, oraz w uzasadnionych wypadkach na skrzyżowaniu albo przy przebudowie lub remoncie ulicy, jeżeli pochylenie ukośne jezdni nie będzie mniejsze niż 0,7 %. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w ocenie technicznej wskazano, iż przedmiotowe pochylenia są zmienne z uwagi na usytuowanie posesji nr [...] przed mostem na rzece [...] oraz pomiędzy dwoma zakrętami, jeden w prawo, drugi w lewo.

Zgodnie z powoływanym rozporządzeniem dopuszczalne pochylenie podłużne jezdni wynosi - 9 % (dla prędkości projektowej 50 km/h), natomiast w niniejszej sprawie wynosi 1,3%, a zatem spełnia wymogi rozporządzenia. Pochylenie podłużne przepustów zgodnie z rozporządzeniem winno być nie większe niż 2 %, na drodze kategorii L i D dopuszcza się większe pochylenie niż 2 %. Przedmiotowa droga posiada kategorię L. Zatem pochylenie podłużne przepustu wynoszące 3,2 % jest w ocenie WINB zgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w ramach procedury naprawczej regulowanej przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. zakres ewentualnych robót naprawczych powinien ściśle dotyczyć zakresu robót już wykonanych w warunkach samowoli. Natomiast podnoszone w odwołaniu rozwiązania w celu ujęcia wód przed ulicą [...] nie dotyczą bezpośrednio zakresu robót już wykonanych w warunkach samowoli, nie mogą zatem zostać uznane za roboty naprawcze i orzeczone w niniejszym postępowaniu, gdyż stanowią działania polegające na wykonaniu robót mających na celu wykonanie odrębnego zamierzenia inwestycyjnego.

Odnosząc się do odwołania Gminy organ wskazał, że kwestie w nim podniesione pozostają bez wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem Gmina nie neguje nałożonych obowiązków jednakże nie zgadza się z terminem ich wykonania. Organ wyjaśniał, iż z uwagi na to, że postępowanie toczy się od 2013 r. i niecelowe jest utrzymywanie niezgodności z prawem i przepisami przedmiotowych robót, konieczne jest możliwie jak najszybsze usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. W ocenie organu termin wskazany w decyzji jest terminem odpowiednim, a w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że na podstawie art. 51 P.b. organ nakłada poszczególne obowiązki na inwestora, określając termin ich wykonania, który to termin ma charakter wyłącznie procesowy. Organ podkreślił, że z chwilą upływu terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ, stanowiący jednocześnie uprawnienie strony do ich wykonania.

Jeżeli więc inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykonał nałożony na niego obowiązek, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy. Przyjąć należy, że skoro obowiązek wykonania przez inwestora określonych czynności nie wygasa, to w sytuacji, gdy strona czyni mu zadość nawet po upływie wyznaczonego terminu, organ ma obowiązek uwzględnić tę okoliczność. Dla dokonania oceny realizacji obowiązku decydujące znaczenie ma natomiast data wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 P.b. Jeżeli bowiem inwestor uchybi wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku, to nie naraża się na negatywne konsekwencje w związku z niedotrzymaniem terminu, w postaci nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego części, albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Dopiero stwierdzenie niewykonania obowiązku przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 3 P.b. skutkuje podjęciem orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy.

Skargą M. W. i P. W. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 51 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego i wobec istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia odwołujących.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W toku postępowania złożone zostało do akt sprawy pismo procesowe Gminy [...], w którym wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., z którego wynika, że przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W rozpoznawanej sprawie – wobec zakończenia robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania naprawczego - zbędne było wykonanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 omawianej ustawy, orzekającego o wstrzymaniu robót budowlanych. Wskazany powyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. ma zastosowanie w przypadkach, gdy możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych wykonanych w sposób uwzględniony w art. 50 ust. 1 tej ustawy, do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z warunkami technicznymi oraz innymi przepisami prawa.

Z tych względów obowiązki wynikające z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. mogą dotyczyć tylko czynności faktycznych – konkretnych robót budowlanych. Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wystarczające jest ustalenie zakresu czynności lub robót budowlanych niezbędnych dla doprowadzenia wykonanych (lub wykonywanych) robót do stanu zgodnego z prawem, czyli prac koniecznych dla uzyskania takiego stanu.

W rozpoznawanej sprawie zakres ten został zdaniem Sądu określony poprzez skonkretyzowanie obowiązków orzeczonych decyzją PINB (utrzymaną w mocy w trybie kontroli instancyjnej) na podstawie sporządzonej i przedłożonej w toku postępowania (stosownie do wskazań sądu w składzie poprzednio orzekającym w sprawie) oceny technicznej opracowanej przez osobę dysponującą wszystkimi wymaganymi dla samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie uprawnieniami i z racji swojego statusu, będąca osobą zaufania publicznego. Autor opracowania posiada odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, które uprawniają go również do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w specjalności drogowej i mostowej.

Ponadto przedłożył stosowne zaświadczenie o przynależności do odpowiedniej izby samorządu zawodowego. Sąd nie znalazł podstaw do podważenia treści tego opracowania i zawartych w niej wniosków. Zwrócił przy tym uwagę, że organy nadzoru budowlanego dysponują kadrą osób o odpowiednim dla właściwości rzeczowej tych organów stopniu przygotowania zawodowego i profesjonalizmu, które umożliwiają im dokonanie prawidłowej oceny rzetelności i przydatności merytorycznej w danej sprawie opracowania fachowego, jakim jest ocena techniczna.

Sąd nie kwestionował też przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych, dokonanych po przeprowadzeniu w sposób wnikliwy i szczególnie staranny postępowania wyjaśniającego. Zaakceptował również stanowisko organów co do zakresu samowolnych działań inwestorskich Gminy [...] przy realizowaniu zapisanych robót budowlanych, związanych z remontem drogi ul. [...] w [...]. Uznał też za prawidłową argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w odniesieniu do kwestii pochylenia poprzecznego i podłużnego jezdni oraz przepustów. Zdaniem Sądu organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w prawidłowy sposób oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących procedurę administracyjną, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a ponadto zrealizowały wytyczne sądu zawarte w wyroku poprzednio wydanym w tej sprawie. Ustalenia i ocena organów zostały przedstawione w uzasadnieniach decyzji instancyjnych, sporządzonych w sposób staranny i profesjonalny.

W istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów zawartych w skardze, dotyczących zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego oraz błędnego – zdaniem skarżących dokonania pomiaru wysokościowego jezdni po wykonaniu robót budowlanych. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził prawidłowość zaskarżonej czynności orzeczniczej i stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r.,poz. 2107 ze zm.) –dalej w skrócie "p.ps.a." oddalił skargę.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że zwrócił uwagę na pominięcie w osnowie zaskarżonej decyzji Gminy [...] jako również odwołującej się strony. Treść uzasadnienia tej decyzji, w którym organ odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu wniesionym w imieniu Gminy [...] i czynności wstępne podejmowane w toku postępowania odwoławczego, uprawniają jednak zdaniem Sądu do stwierdzenia, że WINB rozpatrzył również odwołanie Gminy, a niewskazanie jej w osnowie decyzji jako podmiotu odwołującego się stanowi omyłkę.

Skargą kasacyjną P. W. i M. W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1. - mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do orzeczenia WSA we Wrocławiu II Wydział z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/WR 380/15 w zakresie zbadania przyczyny zalewania nieruchomości skarżących;
2. - mające wpływ na treść zaskarżonego wyroku naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. e w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.;
3. - przez błędne oddalenie skargi z powodu naruszenia przez organy orzekające przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie przejawiającą się w twierdzeniu, że opinia techniczna wydana w sprawie przez autora opracowania wystarcza do ustalenia poziomu wyznaczonej drogi w sytuacji gdy prawidłowa ocena dowodów wskazuje, że czynności biegłego i konkluzje zawarte w wydanej opinii są błędne;
4. - przez błędne oddalenie skargi z powodu niepodjęcia przez organy orzekające wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niewystarczającego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w szczególności jaki wpływ na zalewanie nieruchomości skarżących mają istniejące odchylenia od warunków jakim odpowiadać powinny drogi;
5. - przez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy wskazanych przepisów k.p.a. polegającego na nierozważeniu całego materiału dowodowego na okoliczność zalewania nieruchomości skarżących w szczególności załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie w całości jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.

W piśmie procesowym z 24 sierpnia 2020 r. i następnie z 10 czerwca 2021 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej a także płyty DVD+R swojej poseji celem wykazania, iż ich nieruchomość jest nadal zalewana.

W pismie procesowym z 14 lipca 2021 r. uczestnik postępowania Gmina [...] wniosła o dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 93 p.p.s.a. dowodów w postaci oświadczenia Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 lutego 2020 r. na okoliczność wykonania robót nałożonych decyzją z 18 lipca 2018 r. nr [...], ekspertyzy IMiGW dot. wystąpienia opadu nawalnego w dniu 12 maja 2021 r. dla rejonu [...] z uwagi na dowody zgłoszone przez skarżących, dowodu ze zdjęć zjazdu skarżących na okoliczność stanu czystości.

W reakcji na powyższe, skarżący pismem procesowym z dnia 28 lipca 2021 r. oraz 29 września 2021 r. złożyli wnioski o dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej na płycie DVD+R dołączonej do niniejszego pisma celem wykazania iż przedmiotowa nieruchomość na skutek błędnie wykonanej renowacji drogi nadal jest zlewana.

W piśmie z dnia 23 maja 2022 r. pełnomocnik skarżących zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Uczestnik postępowania Gmina [...] zrzekła się rozprawy w piśmie z 26 maja 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnoszący kasację zrzekli się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wniesiony środek odwoławczy w tej sprawie oparty został wyłącznie o zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa procesowego. W ocenie Sądu odwoławczego zarzuty wniesionego środka odwoławczego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do orzeczenia WSA we Wrocławiu II Wydział z 4 sierpnia 2015 r., II SA/WR 380/15 w zakresie zbadania przyczyny zalewania nieruchomości skarżących, jak i naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. e w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi z powodu naruszenia przez organy orzekające przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie nie zasługują na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku skarżących, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia wniesionej skargi albowiem kwestionowana skargą decyzja WINB z 4 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na inwestora w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. wykonania określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z remontem ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem, odpowiadała prawu.

Należy na wstępie podkreślić, iż niniejsze postępowanie prowadzone było w przedmiocie niezgodności wykonanych prac budowlanych, polegających na remoncie ul. [...] w [...], ze zgłoszeniem (przyjętym bez sprzeciwu) dokonanym do Starostawa Dzierżoniowskiego 23 marca 2009 r. przez Gminę [...]. Postępowanie w tej sprawie uruchomione zostało wnioskiem skarżącego, który w sierpniu 2012 r. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o sprawdzenie poprawności wykonanych robót w opisanym wyżej zakresie z przepisami prawa budowlanego i budowy dróg, przebudowy ul[...] w [...] na odcinku między ul. [...] i [...].

W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania wydawano szereg decyzji, w tym PINB w Dzierżoniowie decyzją z 26 stycznia 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie niezgodności wykonanych robót budowlanych, polegających na remoncie ul. [...] w [...] ze zgłoszeniem, z uwagi na to, że dalsze jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. Następnie WINB decyzją z 26 marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu przedmiotowego postępowania. Natomiast nie jest sporne, iż na skutek wniesionej skargi do sądu administracyjnego, wskazane wyżej decyzje obu organów nadzoru budowlanego zostały wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 sierpnia 2015 r. II SA/Wr 380/15. W wyroku tym Sąd zajmował się oceną, czy w prowadzonym postępowaniu zaistniały warunki do umorzenia postępowania administracyjnego, a także wyjaśnieniem kwestii, czy wykonane przez Gminę [...] wszystkie roboty budowlane w 2009 r. w obrębie ulicy [...] w [...] objęte były zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych do Starosty Dzierżoniowskiego oraz, czy zakończone roboty zostały wykonane prawidłowo tj. zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi określającymi warunki techniczne inwestycji.

W tym zakresie więc Sąd pierwszej instancji w powołanym wyżej wyroku wskazał, iż "dokonane zgłoszenie w punkcie dotyczącym zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych jest bardzo lakoniczne. Gmina nie sprecyzowała dokładnie w jakim kilometrze drogi - ul. [...] ma zamiar rozpoczęcia i zakończenia inwestycji, natomiast odręczne pokolorowanie mapy o zakresie powierzchniowym inwestycji tylko potwierdza wskazaną nieprecyzyjność. Z tego względu, wobec nieprecyzyjności zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego obowiązany był dokładnie ustalić, w którym kilometrze drogi te roboty faktycznie rozpoczęto i zakończono. Ustalenia te mają istotne znaczenie dla sprawy". Stąd Sąd wskazał, że "należy zatem wyjaśnić, w którym dokładnie miejscu prace remontowe drogi zostały zakończone, ma to znaczenie w całokształcie rozpoznawanej sprawy, w tym w kontekście zarzutu podwyższenia jezdni i zarzutu zalewania nieruchomości skarżących na skutek wykonanych prac." Pomocne w tym wypadku, mogą być (...) dokumenty z odbioru robót, ale także i inne dowody mogące wyjaśnić powyższe okoliczności, nie wykluczając w ostateczności zlecenia wykonania stosownej ekspertyzy, czy też opinii biegłego.

Dodatkowo podkreślono w tym wyroku, iż w zakresie ustaleń co do ewentualnej zmiany wysokości remontowanej drogi, a więc parametów tej drogi, winna wypowiedzieć się osoba mająca odpowiednią wiedzę specjalistyczną, która wyjaśni jednocześnie, czy prace wykonano w zgodzie z obowiązującymi przepisami, gdyż tej kwestii w ogóle nie poruszał w swoich ustaleniach organ nadzoru budowlanego. Należy zbadać, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące warunków technicznych w zakresie inwestycji drogowych. W sprawie II SA/Wr 380/15 podkreślono również, iż wykonanie w ramach spornego remontu koryta wyłożonego kostką brukową i krawężnika przy korycie na wysokości posesji nr [...] nie mieści się w pojęciu remontu (art. 3 pkt 8 P.b.). Z treści zgłoszenia wynikało niewątpliwie, że zamierza on wykonać prace polegające na remoncie części drogi (ulicy [...]) poprzez wykonanie jedynie nakładki nawierzchni mineralno-bitumicznej i wykonanie chodnika z kostki betonowej.

Oznacza to, że wymienione powyżej dodatkowe roboty wykonano w ramach samowoli budowlanej. Podniesono również, iż dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego tej sprawy należy wyjaśnić, jakie konkretnie dokumenty wchodzą w skład dokumentacji technicznej, o jakiej mówi wykonawca. Na koniec Sąd zaznaczył, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie przepisu art. 49b P.b., jednakże nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 P.b. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, przedmiotem kontrolowanego postępowania było badanie zgodności wykonanych prac dotyczących modernizacji drogi - ul. [...] z treścią zgłoszenia. Oznacza to, że organ w wyniku ustalenia, że zakres prac remontowych przez inwestora został przekroczony w stosunku do ujętego w zgłoszeniu, prowadził postępowanie w trybie art. 50 i 51 P.b.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz przeprowadzone przez organ kontrole i oględziny, nie upoważniały jednakże organu nadzoru budowlanego do uznania, iż zaistniały podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Uznano więc, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są co najmniej przedwczesne i wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione wyżej rozważania Sądu pierwszej instancji zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 sierpnia 2015 r. II SA/Wr 380/15, nie pozwalają na przyjęcie twierdzenia skargi kasacyjnej, iż z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. niezastosowano się do orzeczenia WSA we Wrocławiu z 4 sierpnia 2015 r., II SA/WR 380/15 w zakresie zbadania przyczyny zalewania nieruchomości skarżących, skoro przedmiotowe postępowanie nie dotyczyło samej okoliczności zalewania nieruchomości skarżących przez wody deszczowe lecz całościowo dotyczyło niezgodnego z prawem wykonania robót budowlanych w ramach remontu ul. [...] w [...] prowadzonych przez Gminę [...] w oparcu o przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę Dzierżoniowskiego zgłoszenie dokonane w dniu 23 marca 2009 r., i w tym kontekście należało ocenić prawidłowość wydanych decyzji na skutek w szczególności związania zarówno organów nadzoru budowlanego jak i Sądu pierwszej instancji w trybie art. 153 p.p.s.a. poprzednim a ww. wyrokiem Sądu administracyjnego.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. W tej sprawie po wydaniu wyroku z 4 sierpnia 2015 r., II SA/Wr 380/15 nie nastąpiła żadna ze wskazanych wyżej przesłanek utraty mocy wiążącej ww. wyroku.

Tym samym wiązał on w sprawie, a zatem zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania.

Wbrew stanowisku skarżących należy w pełni podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż orzekając w sprawie organy nadzoru budowlanego właściwe instancyjnie zastosowały się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartych w wyroku z 4 sierpnia 2015 r. II SA/Wr 380/15. W ocenie Sądu odwoławczego materiał dowodowy sprawy prowadzonej w trybie art. 50 i 51 P.b. został zgodnie z regułami procedury administracyjnej uzupełniony przy uwzględnieniu zakresu zaleceń wskazanych w motywach ww. wyroku. Przede wszystkim w realiach tej sprawy po wydaniu ww. wyroku w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego dokonano ustaleń, co do poprawności i zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych a w jego ramach PINB zobowiązał inwestora: postanowieniem z 9 marca 2016 r. do przedstawienia wszystkich dokumentów związanych z wykonaniem robót budowlanych remontowych zgłoszonych 23 marca 2009 r., z których wynika w którym kilometrze drogi gminnej nr [...] ul. [...] w [...] (działka nr [...], [...] obręb [...]) faktycznie rozpoczęto i zakończono roboty z wyszczególnieniem chodników (przedłożono 15 marca 2016 r.), postanowieniem z 18 maja 2016 r. nr [...]do dostarczenia stosownej inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót, inwetaryzacji geodezyjnej wykonanych robót na działce nr [...] oraz oceny technicznej wykonanych robót (przedłożono 19 lipca 2016 r. i uzupełniono 5 października 2016 r.) a ponadto postanowieniem z 22 grudnia 2017 r. nr [...] nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia opinii technicznej samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu części działki nr [...] przy bramie stanowiącej wjazd na posesję skarżących nr [...], wykonaniu i wyłożeniu kostką koryta wraz z krawężnikiem przy korycie odprowadzającym wodę z jezdni przy nieruchomości nr [...], wymianie starego przepustu na nowy większy, wykonania grubszej niż pierwotnie warstwy nawierzchni ul. [...] zwiększającej jej wysokość pod względem zgodności z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, sporządzonej przez osobę posiadajacą odpowiednie uprawnienia bez ograniczeń w specjalności drogowej, ocenę pochylenia podłużnego przepustu i dna ścieku oraz jego warunków jako urządzenia odwadniającego, ocenę odprowadzania wód deszczowych z pasa drogowego ul. [...] i ochrony przed zalewaniem nieruchomości sąsiednich w szczególności zaś nieruchomości skarżących nr [...] oraz zalecenia, wraz z ewentualnym niezbędnym zakresem robót, celem doprowadzenia ww. robót do stanu zgodnego z prawem, a także oceny wysokości jezdni ul. [...], w szczególności posesji nr [...] i zjazdu na tę posesję, określającej o ile inwestor podniósł wysokość tej jezdni. Ta ostatnia żądana ocena techniczna została przedłożona PINB 29 maja 2018 r.

To właśnie tak zgromadzony materiał dowodowy został właściwie oceniony przez organy nadzoru budowlanego i w ramach prowadzonego postępowania naprawczego ustalono, iż w realiach tej sprawy generalnie doszło w ramach samowoli budowlanej (nieobjęto tych prac zgłoszeniem) do zmiany parametru drogi w postaci jej wysokości, w wyniku zwiększenia grubości warstwy nawierzchni drogi. Nadto wykonano utwardzenie terenu masą bitumiczną części działki nr [...], przy bramie, stanowiącej wjazd na posesję skarżących przy nieruchomości nr [...], wybudowano koryto wyłożone kostką wraz z krawężnikiem przy korycie do spływu wody z jezdni, przebudowano przepust przy nieruchomości nr [...]. Z oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na ul. [...] w obrębie zjazdu na posesję nr [...] w [...] wynika, że istniejące pochylenie podłużne zjazdu na posesję nr [...], na odcinku 5 m (od krawędzi zjazdu w kierunku posesji nr [...]), nie jest zgodne z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co zostało szczegółowo omówione w zaskarżonej decyzji.

Tym samym - skoro jak zaznaczono wyżej doszło do samowoli budowlanej w związku z tym, iż wykonano prace budowlane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, zatem jak wskazywał Sąd administracyjny w wyroku, który wiązał w tej sprawie - dopuszczalna była możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 P.b., co też zasadnie uczyniono wydając decyzję pierwszoinstancyjną z 18 lipca 2018 r. nakładającą na Gminę [...] wymienione w sentencji tego rozstrzygnięcia roboty wynikające z oceny technicznej autorstwa mgr. inż. Z. Z., które mają na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zakres tych robót został precyzyjnie oznaczony i dotyczył:

1. 1. przebudowy zjazdu na posesję nr [...] w taki sposób, aby spełniał wymagania rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, odnośnie pochylenia podłużnego;
2. 2. wymiany istniejącego przepustu o średnicy 400 mm na przepust o średnicy 600 mm;
3. 3. w cieku z kostki kamiennej (korycie), na odcinku, gdzie przechodzi on w rodzaj umocnionego rowu, zamontowania wpustu deszczowego, a na dalszym odcinku wykonania przykrycia rowu lub zastosowania elementów prefabrykowanych wraz z wykonaniem pobocza i montażem bariery ochronnej i oznakowaniem poziomym pokazującym przebieg krawędzi jezdni;
4. 4. na ścianach przepustu zamontowania balustrady o wysokości min. 1,10 m;
5. 5. wykonania nowej ścianki czołowej dolnej wody przepustu wraz z zakotwieniem jej w gruncie;
6. 6. przebudowy chodników po przeciwnej stronie ulicy niż zjazd na teren posesji nr [...], w celu doprowadzenia ich do zgodności z wymaganiami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie dopuszczalnego spadku poprzecznego.

Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy zaskarżonym rozstrzgnięciem WINB z 4 lutego 2019 r.

Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., z którego wynika, że przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Dla prawidłowego zastosowania unormowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. wystarczające jest ustalenie zakresu niezbędnych czynności lub robót budowlanych do wykonania celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc prac koniecznych, aby stan ten osiągnąć, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji. Właśnie taki zakres robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót przy remoncie spornej ul. [...] do stanu zgodnego z prawem określono w powołanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji, na bazie przedstawionej stosownie do wskazań wyroku z 4 sierpnia 2015 r., II SA/Wr 380/15, oceny technicznej opracowanej przez osobę - co również trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji – dysponującą wszystkimi wymaganymi dla samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie uprawnieniami.

Jak zaznaczono, autor opracowania posiada odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, które uprawniają go do projektowania i kierowania robotami w specjalności drogowej i mostowej. Dlatego też słusznie przyznano w zaskarżonym wyroku, iż nie można znaleźć w realiach tej sprawy podstaw do podważenia treści przedłożonego opracowania i zawartych w nim wniosków. Zdaniem Sądu odwoławczego, organy nadzoru budowlanego właściwie dokonały oceny przydatności a przede wszystkim kompletności przedstawionego opracowania jakim jest ocena techniczna sporządzona przez osobę uprawnioną.

Zdaniem Sądu odwoławczego nie jest także usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżących postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z regułami procedury administracyjnej a przede wszystkim wskazaniami co do zakresu uzupełnienia stanu faktycznego zamieszczonymi w wyroku z 4 sierpnia 2015 r., II SA/Wr 380/15, którym organy nadzoru budowlanego były związane. Wypełnienie wszystkich tych wskazań sądu administracyjnego właśnie co do zakresu uzupełnienia postępowania administracyjnego, co wyżej wykazano, nie pozwala przyjąć w okolicznościach tej sprawy naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administarcyjnego, w reliach tej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, zatem nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Nie można skutecznie w tej sprawie powoływać się więc na zarzut naruszenia przez organy orzekające przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie przejawiającą się w twierdzeniu, że opinia techniczna wydana w sprawie przez autora opracowania wystarcza do ustalenia poziomu wyznaczonej drogi, w sytuacji, gdy prawidłowa ocena dowodów wskazuje, że czynności biegłego i konkluzje zawarte w wydanej opinii są błędne, a także na niepodjęcie przez organy orzekające wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niewystarczające wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy naruszenie przez organy wskazanych przepisów k.p.a. polegające na nierozważeniu całego materiału dowodowego na okoliczność zalewania nieruchomości skarżących w szczególności załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej.

Wbrew stanowisku skarżących w realiach tej sprawy nie doszło do błędnego oddalenia skargi. Wprost przeciwnie, co już wyżej zaznaczono, Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstukcję prawną oddalenia wniesionej skargi, skoro organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały się do wskazań w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 sierpnia 2015 r. II SA/Wr 380/15 i w sposób prawidłowy oceniły tak zgromadzony materiał dowodowy. Podzielić zatem trzeba stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w prawidłowy sposób oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących procedurę administracyjną, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a ponadto zrealizowały wytyczne sądu zawarte w wyroku poprzednio wydanym w tej sprawie.

Również prawidłowość zastosowania podstawy materialnoprawnej decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. nie budzi zastrzeżeń sądu odwoławczego. W tych warunkach zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa procesowego uznano za chybione.

Nadto należy dodać, iż prawidłowo Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie akt sprawy. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., I FSK 497/09). Tymczasem w niniejszej sprawie podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony w ramach przedmiotowego postępowania.

Tym samym nie można zarzucić WSA, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżących, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie omawianego zarzutu jest polemiką ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, co do prawidłowości wydanych w sprawie decyzji.

Należy nadto znaczyć, iż Sąd odwoławczy nie dopuścił dowodów z dokumentów przedstawionych przez skarżących i uczestnika postępowania w trybie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. albowiem przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego. Poza tym dowody te dotyczą okoliczności ujawnionych już po wydaniu decyzji w tej sprawie.

Natomiast ocena legalności dokonywana jest przez sądy administracyjne według stanu prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej. Zmiana stanu faktycznego czy prawnego po wydaniu decyzji ostatecznej nie może wpływnąć na wynik sądowej kontroli legalności decyzji. Poza tym decyzja wydana w tej sprawie nie kończy postępowania legalizacyjnego, albowiem po upływie terminu wykonania decyzji należy podjąć decyzję w trybie art. 51 ust. 3 P.b. o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Reasumując uznać należy, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Z powołanych wyżej względów skarga kasacyjna nie mogła być uznana za usprawiedliwioną, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.