Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 722/10 oddalił skargę P. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania paszportu tymczasowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących prawnych i faktycznych okolicznościach sprawy.
P. R. w dniu [...] listopada 2009 r. złożył w Wydziale Konsularnym Ambasady RP w R. wniosek o wydanie paszportu tymczasowego. W toku prowadzonego postępowania Wojewoda Śląski powiadomił Konsula o istnieniu ustawowych przesłanek do odmowy wydania paszportu dla wyżej wymienionego, przekazując postanowienie Sądu Rejonowego w C. z [...] stycznia 1996 r. (sygn. akt [...]) zawierające wniosek o odmowę wydania paszportu P.R. oraz pismo Sądu Rejonowego w C. z [...] marca 2008 r. informujące, iż ww. postanowienie nie zostało uchylone. Sąd wyjaśnił, iż P. R. jest poszukiwany listem gończym w celu odbycia kary pozbawienia wolności orzeczonej wyrokiem Sądu Rejonowego w C. z [...] stycznia 1992 r., sygn. akt [...], za czyn z art. [...] kk. W dniu [...] lutego 1992 r. skorzystał z przepustki, z której nie powrócił.
Decyzją z [...] stycznia 2010 r. Konsul RP w R. odmówił P.R. wydania paszportu tymczasowego, uznając, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. Nr 143, poz. 1027, ze zm.) - dalej jako "ustawa"), uzasadniające uwzględnienie w całości wniosku Sądu.
P. R. w odwołaniu od tej decyzji podniósł, iż wniosek Sądu Rejonowego w C. jest bezzasadny, bowiem czyn, za który został skazany w 1992 r. uległ przedawnieniu w 2007 r. Nie został wobec niego orzeczony żaden środek karny ani zapobiegawczy w postaci zakazu opuszczania miejsca zamieszkania lub wydania paszportu. Podkreślił, iż przebywa na stałe na terytorium Republiki W. i nie posiada żadnego dokumentu potwierdzającego jego tożsamość, co powoduje, iż nie może brać udziału w wyborach oraz wybrać dowolnego miejsca pobytu. Zaskarżona decyzja pozbawia go praw publicznych oraz uniemożliwia prawidłowe funkcjonowanie w społeczeństwie. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji Konsula oraz wydanie paszportu tymczasowego.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Konsula RP w R. z [...] stycznia 2010 r. o odmowie wydania skarżącemu paszportu tymczasowego. Wyjaśnił, iż organ paszportowy nie jest władny do rozpatrywania złożonego przez Sąd wniosku pod względem merytorycznym. Powołał się na treść art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, na gruncie którego wydania dokumentu paszportowego odmawia się na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze, organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej, w tym o przestępstwo skarbowe, przeciwko osobie ubiegającej się o wydanie dokumentu paszportowego. Wydanie decyzji na tej podstawie prawnej ma charakter obligatoryjny, jeśli łącznie spełnione są przesłanki formalne, od których uzależniona jest decyzja o odmowie wydania dokumentu paszportowego, tj. wniosek o odmowę wydania dokumentu paszportowego sporządził przewidziany w ustawie organ, w sprawie toczy się rodzaj postępowania, do którego odwołuje się przepis prawa oraz osoba, wobec której toczy się postępowanie ubiega się o wydanie dokumentu paszportowego.
W ocenie Ministra, Konsul RP w R. dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego do powołanego wyżej przepisu. Minister podniósł też, iż decyzja o odmowie wydania paszportu tymczasowego nie pozbawia P. R. możliwości powrotu do kraju celem wyjaśnienia sprawy prowadzonego przeciwko niemu postępowaniu, bowiem utrata ważności dotychczas posiadanego paszportu tymczasowego nie pozbawia jego posiadacza prawa wjazdu na podstawie tego dokumentu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 35 ustawy).
P. R. w skardze do Sądu I instancji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść decyzji, poprzez naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a., polegające na przekroczeniu przez organ wydający decyzję zasady państwa prawa, zasady praworządności, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady informowania stron oraz zasady wyjaśniania przesłanek załatwienia sprawy, a także niewyjaśnienie dostatecznie okoliczności sprawy przy wydawaniu decyzji. W skardze podniesiono, iż w uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji w sposób ogólny przedstawił przesłanki, jakimi się kierował.
Skarżący wskazał, iż nie jest osobą podejrzaną (oskarżoną), nie toczy się wobec niego żadne postępowanie karne. Po opuszczeniu Polski osiadł we Włoszech, gdzie pracuje i zamieszkuje do dnia dzisiejszego. W roku 2009 skarżący został zatrzymany wobec wydania przeciwko niemu przez Sąd Okręgowy w C. Europejskiego Nakazu Aresztowania. Po przeprowadzeniu rozprawy Sąd Apelacyjny w R. nie podzielił argumentacji Sądu Okręgowego w C. odnośnie do wydania skarżącego Państwu Polskiemu i nakazał jego uwolnienie wskazując, iż wg ustawodawstwa Strony wezwanej nastąpiło już przedawnienie wykonania kary.
Tym samym skarżący korzystający z przymiotu obywatela państwa Unii Europejskiej zamieszkuje i pracuje w sposób zgodny z prawem na terenie W. Jako obywatel Unii Europejskiej zgodnie z art. 20, art. 21, art. 22 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich, którego wobec odmowy wydania paszportu, zostaje pozbawiony (z uwagi na to, iż nie wszystkie kraje UE są objęte Strefą Schengen, paszport lub inny dokument stwierdzający tożsamość jest wymagany przy przekraczaniu granicy).
Skarżący nie ma również możliwości brania udziału w wyborach i wybierania przedstawicieli do Parlamentu Europejskiego oraz do władz lokalnych. Skarżący na dzień składania skargi nie posiada dowodu osobistego, albowiem utracił on ważność. W celu uzyskania nowego dowodu skarżący winien by stawić się w Urzędzie na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, czego jednak nie chce uczynić z uwagi na grożącą mu karę. Ustawodawstwo Unii Europejskiej i w. daje mu możliwość przebywania w zgodzie w prawem na terenie Państwa W., lecz równocześnie bezzasadnie zaskarżoną decyzją odmawia mu się prawa do posiadania dokumentu tożsamości, co z kolei skutkuje niemożliwością korzystania z pełni praw obywatelskich przysługujących obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej. Na skarżącego nie można nałożyć obowiązku powrotu do RP w celu odbycia kary, w sytuacji gdy Państwo będące członkiem Unii Europejskiej zezwala mu na pobyt na terenie swojego terytorium.
I równocześnie RP, będąca członkiem Unii Europejskiej, nie może odmówić swojemu obywatelowi prawa do posiadania dokumentu tożsamości uprawniającego go do korzystania z pełni praw obywatela kraju Unii Europejskiej w sytuacji, gdy nie jest znana w prawodawstwie polskim kara, polegająca na orzeczeniu pozbawienia prawa do posiadania dokumentu tożsamości.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2010 r. oddalił skargę, wskazując, że art. 17 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych wprost wskazuje jakie rozstrzygnięcie musi wydać organ prowadzący postępowania w sprawie wydania paszportu. Kategoryczne sformułowania powyższego przepisu prowadzą do wniosku, iż organ paszportowy nie może prowadzić we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego, a dotyczącego zasadności wniosku o odmowę wydania paszportu. Sąd zgodził się z organami obu instancji, iż złożony w niniejszej sprawie przez Sąd Rejonowy w C., jako organ postępowania wykonawczego w sprawie karnej, wniosek o odmowę wydania skarżącemu paszportu tymczasowego musiał skutkować wydaniem decyzji o odmowie wydania paszportu tymczasowego.
Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w skardze, Sąd I instancji podniósł, iż argumentacja przedstawiona przez skarżącego odnosi się w głównej mierze do prowadzonego postępowania przed sądem powszechnym. W ocenie Sądu, organ paszportowy nie mógł badać, czy w stosunku do osoby skarżącego nastąpiło przedawnienie wykonania kary. Zarzut byłby skuteczny tylko wtedy, gdyby organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do określonego działania, a tego nie uczynił. Tymczasem art. 17 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych nakłada na organ obowiązek odmowy wydania paszportu w sytuacji określonej w tym przepisie, czyli na skutek wniosku organu postępowania wykonawczego w sprawie karnej dotyczącego osoby ubiegającej się o wydanie dokumentu paszportowego.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że każdy obywatel Państwa Polskiego ma prawo do otrzymania paszportu, jednakże pozbawienie lub ograniczenie tego prawa może nastąpić w przypadkach przewidzianych w ustawie o dokumentach paszportowych (art. 3). Na taką sytuację wskazuje właśnie m. in. art. 17 tej ustawy. Wydanie zatem przez organ decyzji w zgodzie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o dokumentach paszportowych, nie może być poczytane jako ograniczenie skarżącemu praw publicznych i obywatelskich.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył działający za pośrednictwem pełnomocnika P. R., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku merytorycznego odniesienia się do złożonej skargi i przedstawionych w niej zarzutów pomimo, iż obowiązek ten spoczywa na sądzie administracyjnym.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący w sposób merytoryczny wskazał na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji podnosząc uchybienia tak organu I jak i II instancji, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w swym uzasadnieniu odniósł się do nich w sposób ogólnikowy. Obowiązkiem sądu, co do zasady, jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi, natomiast ta wada uzasadnienia wyroku może być uznana za niestanowiącą przyczyny uchylenia wyroku jedynie wtedy, gdy wskazania można odtworzyć na podstawie innych elementów uzasadnienia i gdy w skardze kasacyjnej nie wskazano, że braki uzasadnienia mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.
Skarga kasacyjna, opierająca się na zarzucie naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, iż w przypadku formowania rozpatrywanej skargi kasacyjnej, poza formalnie poprawnym powołaniem się na wskazany wyżej przepis, nie zostały spełnione wymogi, które mogłyby przesądzić o jej skuteczności. Już w podstawie skargi bowiem, niezależnie od braku samej podstawy zaskarżenia (art. 173 § 1 p.p.s.a.), zabrakło powołania się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut określa. Nie jest też w adekwatnym zakresie rozwinięta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja dotycząca samego zarzutu.
Ponadto, zabrakło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej określonych właśnie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymogów, jakie winny być spełnione przy budowaniu argumentacji skargi kasacyjnej. Na gruncie bowiem tego przepisu, zamierzony skutek może odnieść jedynie wykazanie w skardze kasacyjnej takiego naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku wskazanego na wstępie zarzutu autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi.
Argumentacja powyższa winna być bezwzględnie zamieszczona w przypadku powołania się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa niezbędną treść uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Jest to więc przepis o charakterze formalnym, a o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 – ONSAiWSA 2010/3/39NSA przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. też wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768).
Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, niezależnie od tego, że wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 – Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. tezę 1 wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 – Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli NSA nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 – Lex nr 597986).
Ponadto zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest niezasadny także z tego powodu, że nie został powiązany z naruszeniem innych przepisów dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego. Niezasadny jest również, w kontekście roli unormowania art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzut jego naruszenia poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów. Z przepisu tego nie wynika wszak obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08 – Lex nr 570209).
Autor skargi kasacyjnej podnosi, iż WSA w Warszawie nie wyjaśnił, dlaczego nie uznał za zasadne zarzutów podniesionych w skardze. Nie określając jednak, jakich zarzutów te wyjaśnienia miałyby dotyczyć, tym bardziej nie odnosi swej argumentacji do możliwego istotnego wpływu tego nieodniesienia się przez Sąd I instancji na treść rozstrzygnięcia. Brak konsekwencji autora skargi kasacyjnej w tym zakresie jest tym bardziej istotny, że powołując się na wyrok NSA (II GSK 377/09), przytacza, nie odnosząc jej do braków we własnej argumentacji, tezę o braku możliwości uznania wady uzasadnienia wyroku za stanowiącą przyczynę uchylenia, gdy w skardze kasacyjnej nie wykazano, że może to mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (s. 2).
W świetle tak sformułowanych argumentów, niejako na marginesie dokonanej kontroli kasacyjnej wskazać należy, iż uzasadnieniu Sądu I instancji nie można przypisać braku wyjaśnienia niezasadności zarzutów skarżącego. Nie rozwijając międzynarodowoprawnego aspektu podniesionych zarzutów, odniósł się jednak zwięźle do podniesionych w skardze kwestii związanych z prawami obywatelskimi i publicznymi. Sąd przeprowadził w uzasadnieniu prawidłowo niezbędną argumentację, wskazującą na niezasadność żądania skarżącego na gruncie wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. Nr 143, poz. 1027, ze zm.), zobowiązującego organ do odmowy wydania paszportu tymczasowego w sytuacji, gdy sąd, będący organem wykonawczym w ramach postępowania wykonawczego w sprawie karnej, wydał postanowienie zawierające wniosek o odmowę wydania skarżącemu paszportu tymczasowego.
W tym stanie rzeczy, opierając się na powyższych ustaleniach i ocenie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.