Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 951/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej nakładającej obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Skarżący (inwestor), na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), wniósł o uchylenie bądź zmianę decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] o nakazie doprowadzenia budynku gospodarczo-garażowego do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem skarżący oraz uczestnik postępowania wyrazili zgodę na zmianę ww. decyzji.
Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...], PINB [...], na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił uchylenia lub zmiany ww. decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest, oprócz zgody stron postępowania, brak przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się takiej zmianie. Wzruszenie decyzji ostatecznej na tej podstawie jest możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom swobodę działania. Natomiast w sytuacji, gdy prawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, przepis art. 155 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Ponadto, nawet przy zgodzie strony, wskazany tryb nadzwyczajny nie daje możliwości uchylenia decyzji, która została wydana na podstawie normy prawnej w sposób bezwzględnie określający zachowanie się organu w zaistniałym stanie faktycznym. Decyzja objęta wnioskiem została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), z uwagi na fakt, że przedłożony przez inwestora projekt zamienny dotyczył budynku gospodarczego z pomieszczeniami mieszkalnymi i nie był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie zarówno przeznaczenia budynku (gospodarczo-garażowego), jego wysokości, jak i ilości kondygnacji.
W tej sytuacji organ nie miał innej możliwości niż wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, nie mógł bowiem usankcjonować samowoli budowlanej, która narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w trybie art. 155 K.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem. Wzruszenie decyzji w trybie nadzwyczajnym znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej.
Odwołanie od ww. decyzji "odmownej" wniósł skarżący.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB o odmowie uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej doprowadzenia ww. budynku do stanu zgodnego z prawem.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że, w kontekście przesłanek wynikających z art. 155 K.p.a., decyzja objęta wnioskiem kształtuje sytuację prawną inwestora. Konkretyzuje obowiązek wykonania określonych czynności. Ponadto skarżący, jak i uczestnik postępowania, wyrazili zgodę na zmianę decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie zmianie lub uchyleniu ostatecznego rozstrzygnięcia sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ II instancji wskazał, że przedmiotowa inwestycja narusza zarówno przepisy techniczno-budowlane, jak i przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezgodności dotyczą wysokości kalenicy, ilości kondygnacji, otworów okiennych w ścianie budynku znajdującej się w granicy nieruchomości; a opracowana dokumentacja "zamienna" nie przewiduje żadnych robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem). Dlatego legalizacja samowolnie dokonanych zmian poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i pozwolenie na wznowienie prac nie była możliwa.
Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że organy nie mogły wziąć pod uwagę decyzji o warunkach zabudowy z 2011 r., gdyż ustalono nią sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, natomiast przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny dotyczy budowy budynku gospodarczego z pomieszczeniami mieszkalnymi.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 155 K.p.a., podnosząc, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do postępowania naprawczego należało uwzględnić nie tylko decyzję o warunkach zabudowy z 2006 r., ale także inną decyzję o warunkach zabudowy, tj. z 2011 r. dot. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z którą przedmiotowa inwestycja jest zgodna. Przedmiotowy budynek odpowiada wymogom umożliwiającym zakwalifikowanie go jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, określonego w art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, to nie istnieje żaden wymóg ustawowy, aby należało go doprowadzić do stanu poprzedniego, tj. zgodnego z projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja PINB o takiej właśnie treści jest zatem niecelowa.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Wydział VIII Zamiejscowy w Radomiu wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 951/16, oddalając skargę, wskazał, że w odniesieniu do przesłanek wynikających z art. 155 K.p.a. bezspornie decyzja z [...] lipca 2012 r. jest decyzją ostateczną. Niesporną jest także okoliczność prawidłowo wykazana przez organy, że na podstawie ww. decyzji ostatecznej inwestor nabył prawo. Ponadto strony niniejszego postępowania wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej. Sąd zwrócił uwagę, że legalność tej decyzji zbadał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 844/12, oddalono skargę skarżącego na decyzję WINB z dnia [...] września 2012 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2012 r. Skarżący zaakceptował ten wyrok, bowiem nie składał od niego skargi kasacyjnej, a nawet nie złożył wniosku o pisemne uzasadnienie wyroku.
Niewątpliwie więc kwestia dostosowania inwestycji do stanu zgodnego z prawem została przesądzona ww. orzeczeniem sądowym i skarżący nie może w toku postępowania nadzwyczajnego o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. podnosić, że decyzja ostateczna nie była wydana zgodnie z prawem. Wprawdzie decyzje zapadające w trybie art. 155 K.p.a. mogą zmieniać lub uchylać zarówno decyzje wadliwe jak i niewadliwe, jednak nie może to oznaczać możliwości weryfikowania prawidłowych decyzji usuwających zaistniałe stany naruszające przepisy prawa. Byłoby to sprzeczne z zasadą praworządności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 6 i art. 7 K.p.a.
Odnosząc się do oceny negatywnej przesłanki stosowania art. 155 K.p.a., to zdaniem Sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie mają rację, że przepisy prawa materialnego, w tym przypadku Prawa budowlanego o charakterze restrykcyjnym, stanowią zasadniczą przeszkodę do uchylenia decyzji PINB z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 155 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie ostateczne dokonane zostało w sferze ściśle określonej przez prawo. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny, niepozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego, kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. Wnioskowana do uchylenia decyzja związana w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego wydana została na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego w określonych prawem okolicznościach, które – w świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, zbadanego pod względem legalności zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowym – zaistniały.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wbrew argumentom skargi, wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji, nie jest wystarczająca (por. wyroki NSA: z 15 marca 1999 r., IV SA 888/97, publ. ONSA 2000/1/36; z 13 października 1999 r., IV SA 1539/97, Lex nr 47880, z 11 sierpnia 2004 r., OSK 384/04; z 21 kwietnia 2006 r., II OSK 770/05; z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12). Uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku inwestora o uchylenie decyzji z [...] lipca 2012 r. ze względu na interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisu art. 155 K.p.a. nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustalaniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10; z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 188/11; z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12).
W ocenie Sądu, niewątpliwie decyzja ostateczna, wydana na podstawie art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ma charakter związany. Przepis art. 51 Prawa budowlanego jest właśnie tym szczególnym przepisem sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Uwzględnienie zatem przedmiotowego wniosku z powołaniem się na słuszny interes strony prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów Prawa budowlanego, np. art. 51 ust. 5, a to pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy (zob. wyroki WSA w Warszawie: z 12 lutego 2014 r., VII SA/Wa 2162/13; z 14 maja 2015 r., VII SA/Wa 2990/14).
Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organów, że decyzja ostateczna została wydana zgodnie z prawem, a jej legalność potwierdzona została w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Aktualnie zmiana tej decyzji związanej doprowadziłaby faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym prawem, co wyklucza dopuszczalność wnioskowanego przez inwestora rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi w tym kontekście nie znajdują uzasadnienia, bowiem dotyczą argumentów, które winny być podnoszone podczas kwestionowania w trybie zwykłym (w toku administracyjnym i sądowym) decyzji PINB z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 i art. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 155 K.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji organu administracji, pomimo iż nie rozważono w sposób należyty całego materiału dowodowego, w szczególności oparto rozstrzygnięcie na wnioskach nieznajdujących w nim odzwierciedlenia, co doprowadziło Sąd do nieuprawnionego przekonania, że nie istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., podczas gdy:
- - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji decyzja PINB z [...] lipca 2012 r. nie jest decyzją, co do której zaistniała negatywna przesłanka zastosowania regulacji zawartej w art. 155 K.p.a., jaką jest sprzeciwianie się temu przez przepisy szczególne, gdyż jak było to wielokrotnie wskazywane w toku tego postępowania, doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego nie było koniecznością, czy też bezwzględnym wymogiem ustawowym., gdyż istnieją inne możliwości uzyskania stanu, który byłby zgodny z obowiązującymi przepisami prawa;
- - Sąd I instancji nie uzasadnił w sposób należyty z jakich przyczyn uznał, że uchyleniu lub zmianie decyzji w niniejszej sprawie sprzeciwiają się przepisy szczególne, ograniczając się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń i powtórzenia ustawowych formuł, bez odniesienia ich do konkretnych okoliczności faktycznych występujących w realiach niniejszej sprawy, a w szczególności do całej treści art. 51 Prawa budowlanego, z którego wynika, że wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego nie było jedyną możliwością organu, co sprawia, że decyzja z [...] lipca 2012 r. nie miała, wbrew twierdzeniom Sądu, charakteru decyzji związanej.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy; zaś strony przeciwne postępowania nie zażądały przeprowadzenia rozprawy; dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że w niniejszej sprawie prawnie możliwe było doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem przez wydanie odpowiedniej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., tj. zmiany dotychczasowej decyzji PINB o nakazie doprowadzenia budynku gospodarczo-garażowego do stanu poprzedniego – do stanu zgodnego z projektem budowlanym. Należy uwzględnić, że ww. decyzja PINB, która zapadła w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, ma prowadzić do stanu zgodnego z prawem. Nie ma natomiast na celu spełniać "jakichś" subiektywnych oczekiwań inwestora. Dlatego też i decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. zasadniczo w sprawach dotyczących decyzji wydanych w trybie naprawczym powinna w ramach potencjalnej zmiany lub uchylenia decyzji PINB prowadzić do uzyskania stanu zgodnego z prawem, tj. zgodności inwestycji m.in. z przepisami techniczno-budowlanymi oraz o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W tym zakresie w skardze kasacyjnej strona postępowania argumentuje, że w sprawie nie istniała negatywna przesłanka wynikająca z przepisów szczególnych, stanowiąca przeszkodę do zmiany decyzji PINB w trybie art. 155 K.p.a. W ocenie skarżącego, istnieją inne możliwości uzyskania stanu, który były zgodny z obowiązującymi przepisami. Takie twierdzenie strony skarżącej jest o tyle zasadne, o ile w konkretnej sprawie stan faktyczny podpada pod hipotezę przepisu prawnego, która umożliwia zastosowanie w sprawie dyspozycji przepisu, pozwalającej, np. doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w inny sposób niż w wydanym dotychczas nakazie. W okolicznościach tej sprawy nałożony nakaz, którego dotyczy postępowanie nadzwyczajne prowadzone w trybie art. 155 K.p.a., został wydany na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Przyczyną nałożenia ww. nakazu było niewykonanie przez skarżącego stosownego obowiązku, którego wykonanie mogłoby dopiero stanowić podstawę do pozytywnego zakończenia postępowania naprawczego.
Jednak przepis ten wyraźnie wskazuje jakie rozstrzygnięcie może wydać organ nadzoru budowlanego, tj. doprowadzenie inwestycji do stanu poprzedniego (zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę). Wbrew zatem stanowisku strony skarżącej kasacyjnie wydana decyzja ma charakter związany, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. W tym miejscu należy wskazać, że kwestia wydania decyzji administracyjnej tzw. "związanej" nie ma decydującego wpływu na możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie wyrażono taki pogląd prawny. Jednak możliwość zastosowania nadzwyczajnego trybu zmiany decyzji dotychczasowej w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa.
W tym miejscu należy wskazać, że jako zasadniczą przyczynę oddalenia skargi Sąd I instancji wskazał jednak okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnego wyroku o sygn. akt VIII SA/Wa 844/12, w którym przesądzono legalności nałożonego nakazu, co aktualnie powoduje, że skarżący nie może w toku postępowania nadzwyczajnego podnosić, że decyzja PINB nie była wydana zgodnie z prawem. Tej oceny Sądu I instancji w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie, wskazując ogólnie, że pomimo takiego wyroku nadal można wnosić o zmianę lub uchylenie decyzji. Jednak strona skarżąca kasacyjnie pomija, że w okolicznościach tej sprawy, w postępowaniu naprawczym przedstawiła organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny, który nie jest zgodny ani z decyzją o warunkach zabudowy z 2006 r. dot. budynku gospodarczo-garażowego, ani z kolejną decyzją o warunkach zabudowy jaką uzyskał inwestor w 2011 r. dot. budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Należy przypomnieć, że złożony projekt zamienny dotyczył budowy budynku gospodarczego z pomieszczeniami mieszkalnymi. Oznacza to, że zarówno z okoliczności sprawy, działań inwestora oraz treści art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, aktualnie nie istnieje podstawa do zmiany dotychczasowego nakazu wydanego przez PINB w trybie art. 155 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie istnieją prawne możliwości uzyskania stanu zgodnego prawem w inny sposób niż przez doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu poprzedniego, jako zgodnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 i art. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 155 K.p.a. należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.