Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w O. uchylił decyzję Warmińsko – Mazurskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2012 r. i decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie z dnia [...] maja 2012 r. w częściach dotyczących nakazu zawartego w punkcie 2 rozstrzygnięcia organu I instancji, a w pozostałej części oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następujących, istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej, okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Olsztynie nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej: 1) wyposażyć budynek mieszkalny położony przy ul. [...] w O. w zawory hydrantowe, umieszczone na nawodnionych pionach, spełniające wymagania Polskich Norm dotyczących tych urządzeń, 2) zapewnić zasilanie dla instalacji wodociągowej przeciwpożarowej dostarczającej wodę do zaworów hydrantowych bezpośrednio z zewnętrznej sieci wodociągowej przeciwpożarowej o wydajności nie mniejszej niż 10 dm³/s oraz poprzez dodatkową nasadę o średnicy 75 mm wyprowadzoną w elewacji budynku od strony drogi pożarowej, umożliwiającą zasilenie instalacji wodociągowej bądź wykonać ten obowiązek w inny sposób, tj. stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z Warmińsko – Mazurskim Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, w terminie do dnia 31 września 2013 r.
W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.) oraz §18 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, § 20 ust. 1 pkt 2 oraz § 24 ust. 4 i 5 i § 25 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719).
We wniesionym odwołaniu [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji zakwestionowała możliwość zastosowania powołanych przez organ przepisów do budynku wybudowanego i oddanego do użytkowania przed ich wejściem w życie. Wskazała na niewykonalność nałożonych obowiązków z przyczyn technicznych. Zarzuciła, że wskazany w decyzji termin dla ich wykonania nie został z nią zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej uzgodniony i jest zbyt krótki.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zastosowane w sprawie rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.). Norma ta obliguje do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej wszystkich właścicieli budynków, obiektów budowlanych lub terenów, niezależnie od daty, w jakiej budynki czy obiekty powstały. Wskazane rozporządzenie nie zawiera też żadnych ograniczających zasięg czasowy jego obowiązywania przepisów przejściowych, w odniesieniu do stwierdzonych w budynku nieprawidłowości, a tym samym, w myśl zasad techniki legislacyjnej z chwilą wejścia w życie przepisy te odnoszą się do wszystkich wymienionych w nim obiektów, niezależnie od daty ich powstania. Zaznaczono przy tym, iż obowiązek wyposażenia budynków wysokich w zawory hydrantowe umieszczone na nawodnionych pionach instalacji wodociągowej przeciwpożarowej pojawił się już w lipcu 2003r., tj. w chwili wejścia w życie rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, a zatem okres dziewięciu lat był wystarczający na wykonanie zaworów hydrantowych w obiekcie.
Organ stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi niewykonalność obowiązku. Montaż instalacji wodociągowej przeciwpożarowej, tak samo zresztą jak innych instalacji w budynku, w żaden sposób nie jest w stanie wpłynąć na naruszenie konstrukcji obiektu. Z kolei możliwość nałożenia obowiązku stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej organ uzasadnił brzmieniem § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r., a także stosowanymi w pragmatyce służby od października 2008 roku "Procedurami organizacyjno – technicznymi (...)", opracowanymi przez zespół ekspertów z Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej w celu ujednolicenia merytorycznego zakresu i form ekspertyz technicznych oraz wniosków w zakresie rozwiązań zastępczych i zamiennych, a także zasad postępowania komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej związanych z uzgadnianiem tych rozwiązań. Podkreślono, że ustalenie terminu wykonania nałożonych obowiązków należy do właściwości organu.
Jednocześnie organ wskazał, iż zobowiązany miał możliwość zgłoszenia żądań i wniosków przed wydaniem decyzji, o czym został poinformowany pismem z dnia 23 kwietnia 2012r., jednakże nie skorzystał z tego prawa. W tej sytuacji organ ustalił taki termin, jaki uznał za odpowiedni dla wykonania obowiązku.
W skardze na powyższą decyzję [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa powtórzyła zarzuty odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uznając niedopuszczalność sformułowania nakazu w sposób wskazany w punkcie 2 rozstrzygnięcia organu I instancji i dostrzegając w tym istotne naruszenie art. 107 § 1 kpa, uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., podjęte przez organy decyzje – obie w częściach odnoszących się do tak określonego nakazu.
Oddalając w pozostałym zakresie skargę Sąd I instancji uznał, że organy uprawnione były do zastosowania powołanych w sprawie przepisów w odniesieniu do budynku skarżącej, wzniesionego i oddanego do użytkowania, jak ustalił organ w 1977 r., a jak wskazuje skarżąca w 1981 r., w każdym razie przed ich wejściem w życie. Wyjaśnił, że problem wiąże się z kwestią istnienia prawnych podstaw dostosowywania budynku do wymogów ochrony przeciwpożarowej, wprowadzonych już po jego wybudowaniu.
Sąd wskazał, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem administracyjnoprawnym, którego realizacja nie kończy się wraz stosunkiem oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem kwestii tzw. regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale trwają nadal i nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie ich istotne elementy (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1701/07, Lex nr 522618).
Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za retroaktywne działanie prawa uznaje się stosowanie prawa do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością zaś prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym. Chodzi zatem o takie stosunki, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (por. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt l OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie.
Retrospektywność prawa polega natomiast na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu wstecznego życie tych aktów (por. uzasadnienie wyroku TK z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK-A 2006, nr 9, poz. 124). Z retrospektywnym działaniem prawa wiąże się zasada bezpośredniego stosowania prawa. W tym przypadku prawo jest stosowane na przyszłość od chwili wejścia nowej ustawy w życie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż ustawodawca może stanowić normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Regulacja taka nie jest objęta, wynikającym z art. 2 Konstytucji RP, zakazem wstecznego działania prawa. Zasada niedziałania prawa wstecz nie ma zresztą charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji.
W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania także istniejących budynków mieszkalnych do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej wynikających np. z postępów w nauce (nowe skuteczniejsze środki ochrony przeciwpożarowej) czy zwiększenia się zagrożeń związanych z pożarami (zagęszczenie zabudowy, wzrost zaludnienia) – por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r.(sygn. akt II SA/Go 865/09, Lex nr 551825).
Sąd I instancji wskazał, że zakres zastosowania art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz przepisów rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. nie został (z pewnymi wyjątkami) w tych aktach normatywnych w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie wskazanych regulacji. Oznacza to w konsekwencji stosowanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Jedynie w przypadku rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. należy wskazać, że zawiera ono wprost przepisy, które wyjątkowo ograniczają albo wykluczają stosowanie nowego prawa w odniesieniu do niektórych stanów faktycznych (§ 44), co świadczy, że w pozostałych przypadkach należy je stosować bezpośrednio.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że sytuacja, która zaistniała w sprawie nie jest przykładem retroaktywnego działania prawa, lecz przypadkiem jego retrospektywnego działania. Określone kwestionowanymi decyzjami nakazy zostały nałożone w stosunku do budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa. Chodzi zatem o wskazane zdarzenie "ciągłe" trwające także po wejściu w życie nowej ustawy. W konsekwencji wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takiego budynku jest działaniem retrospektywnym prawa, a nie działaniem retroaktywnym (por. wskazany wcześniej wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r., II OSK 1701/07, wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r., II OSK 1253/06, Lex nr 383777).
Zatem wskazane w decyzjach organów obu instancji akty prawne mogły być, co do zasady, podstawą formułowania wobec podmiotu odpowiedzialnego nakazów w zakresie ochrony przeciwpożarowej budynku już istniejącego w chwili wejścia ich w życie.
Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut niewykonalności zaskarżonej decyzji. Przyjął też, że z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej wynika, iż określenie terminu wykonania obowiązku należy do wyłącznej kompetencji organu. Podstawą jego ustalenia powinna być ocena zakresu prac, które w związku z nakazem należy wykonać, jak i całokształt okoliczności związanych ze sposobem ich wykonania (pora roku, stopień zagrożenia pożarowego). W rozpoznawanej sprawie Sąd ocenił, że wskazany w decyzji termin został wyznaczony racjonalnie.
W skardze kasacyjnej [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę, wniosła o jego uchylenie w tym zakresie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Powołując się na podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca sformułowała następujące zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, z uwagi na naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz poprzez przyjęcie, że stan techniczny obiektu budowlanego wybudowanego i oddanego do użytkowania w przeszłości, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami (1981 r.), winien ulec zmianie, w związku z wejściem w życie nowych przepisów prawnych,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 i § 20 ust. 1 pkt 2 praz § 25 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w zw. z art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na nałożeniu na stronę obowiązku niewykonalnego z przyczyn technicznych,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez narzucenie stronie skarżącej zbyt krótkich terminów na zrealizowanie obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji, podczas gdy z brzmienia w/w przepisu wynika, że organ administracyjny winien ten termin ustalić wspólnie z adresatem decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, iż w sprawie ma miejsce retrospektywność prawa. Podkreśliła, że obiekt został oddany do użytkowania pod rządami starego prawa i zgodnie z jego wymogami, również tymi z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a zatem wymagania w tym przedmiocie "zostały w tym czasie zamknięte". Wobec tego, że obiekt został dopuszczony do użytkowania pod rządami obowiązującego wówczas prawa niezasadne jest twierdzenie Sądu, że "stosunek prawny trwa nadal i nie zostały zrealizowane jeszcze wszystkie jego istotne elementy", przy czym Sąd nie sprecyzował o jakie elementy chodzi. Spółdzielnia zarzuciła, że niezasadne było przyjęcie, że "organ administracji może nakładać na stronę dowolne obowiązki byleby tylko mieściły się one w ramach ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych".
Tymczasem nie zawsze (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) obowiązki wynikające z określonego przepisu są technicznie możliwe do zrealizowania. Uzasadniając zarzut dotyczący art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej skarżąca wywodziła, że z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż termin wykonania obowiązku powinien zostać ustalony z adresatem decyzji. Dodatkowo zarzucono, że Sąd nie miał podstaw do uznania, iż jest on wystarczający, skoro w sprawie nie ma żadnych dokumentów wskazujących czym organ I instancji się kierował, wyznaczając 2 letni termin na wykonanie obowiązków. Podkreślono, że wszelkie wątpliwości w sprawie winny być rozstrzygane na korzyść strony, a nie organu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawarte w niej zarzuty nie są zasadne.
Chybiony jest przede wszystkim kluczowy w sprawie zarzut naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady niedziałania prawa wstecz. Zauważyć należy, że zarzut ten skarżąca formułowała już w odwołaniu i w skardze i zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji szczegółowo się do niego odniosły. Wywód prawny przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poparty szerokim odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jest prawidłowy i nie wymaga uzupełnienia. Skarżąca błędnie zakłada, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie dla budynku wyznacza czasową cezurę dla wprowadzonych po tym okresie przez ustawodawcę wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego oznacza jedynie zakończenie procesu inwestycyjnego związanego z jego wybudowaniem, natomiast istnienie obiektu kreuje po stronie właściciela, czy jego użytkownika nowe obowiązki publicznoprawne związane z jego utrzymaniem i użytkowaniem.
Zapewnienie ochrony przeciwpożarowej budynku, obiektu budowlanego lub terenu z woli ustawodawcy zostało potraktowane wyjątkowo, jako obowiązek, który pomimo jego dochowania na etapie przystąpienia do użytkowania trwa nadal przez cały okres istnienia obiektu. Wskazują na to jednoznacznie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, zwłaszcza jej art. 1 i 4, a także poprzednio obowiązującej ustawy z 12 czerwca 1975 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 20, poz. 106 z późn. zm.). To istnienie obiektu budowlanego, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa powoduje konieczność jego dostosowywania do nowych rozwiązań mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową czy innym miejscowym zagrożeniem. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że zaistniała sytuacja to przypadek retrospektywnego działania prawa.
Wywody skarżącej przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, akcentujące wyłącznie fakt dopuszczenia budynku do użytkowania w przeszłości, nie mogły zatem powodować uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP.
Za nietrafny należało uznać także kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wymienionych w nim przepisów rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w zw. z art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Skarżąca nie wskazała na czym polega naruszenie powołanych przepisów. Twierdzenie o "technicznej niewykonalności" nałożonego decyzją obowiązku nie jest zrozumiałe. Jeżeli intencją skarżącej było zakwestionowanie ustaleń faktycznych w sprawie i niewyjaśnienie przez organ technicznych możliwości wyposażenia budynku w zawory hydrantowe na nawodnionych pionach, to tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł okazać się skuteczny.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Norma ta uprawnia organ do nakazania w drodze decyzji administracyjnej usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że określenie tego terminu należy do wyłącznej kompetencji organu. Owszem, organ może i powinien w tym zakresie uwzględnić także stanowisko strony postępowania. Jest to jednak możliwe tylko w sytuacji, gdy strona współdziała z organem i ze swej strony proponuje dogodny i możliwy dla niej termin do wykonania obowiązku. W przeciwnym wypadku organ musi we własnym zakresie, w zależności od okoliczności sprawy, wyznaczyć właściwy termin. Stanowisko skarżącej nie podważa oceny Sądu I instancji, że rozpatrywanej sprawie ustalony przez organ termin został określony racjonalnie.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, również tych branych pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu (por. art. 183 § 2 i 189 p.p.s.a), orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.