Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 322/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. B. na uchwałę Rady Gminy Biskupice z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu [...] marca 2013 r. Rada Gminy Biskupice podjęła uchwałę Nr [...], w której stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego K. B. wskutek utraty przez niego prawa wybieralności.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada Gminy była zobowiązana do podjęcia uchwały, zgodnie z art. 7 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), wobec popełnienia przez radnego przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Ustalono, że K. B. został skazany prawomocnym wyrokiem sądu karnego z dnia 5 września 2011 r. za przestępstwo z art. 178a § 1 k.k. i art. 42 § 2 k.k.
Skargę na powyższą uchwałę złożył, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, K. B. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 190 ust 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez brak umożliwienia złożenia przez skarżącego wyjaśnień przed jej podjęciem.
Skarżący wskazał na niedochowanie warunków formalnych podjęcia zaskarżonej uchwały, wynikających z ustawy o samorządzie gminnym oraz ze statutu Gminy Biskupice, dotyczących sporządzenia projektu zaskarżonej uchwały, opiniowania projektu przez Komisje Rady przed wprowadzeniem uchwały pod obrady.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Biskupice wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie w całości.
Rada podała w uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi, że radny wniósł niepodpisaną skargę wprost do organu zamiast bezpośrednio do sądu administracyjnego, zatem skarga została złożona po terminie.
Podjęcie przedmiotowej uchwały przewidywał porządek obrad posiedzenia, który skarżącemu został doręczony. Podczas posiedzenia Rady Gminy w dniu 6 marca 2013 r., przed przystąpieniem do rozpatrzenia punktu porządku obrad dotyczącego projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, skarżący oświadczył, że opuszcza salę obrad, gdyż sprawa jego osobiście dotyczy. Do zamknięcia posiedzenia nie powrócił już na salę obrad. Nie zamierzał zatem skorzystać z prawa do złożenia wyjaśnień.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z treścią art. 190 ust. 2 i 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów prawa, zwłaszcza ustawy o samorządzie gminnym i Statutu Gminy Biskupice,
Zdaniem Sądu pierwszej instancji trafne jest stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, że z żadnego przepisu wskazanych wyżej aktów prawnych nie wynika obowiązek opiniowania przedmiotowej uchwały przez Komisje Rady.
Z protokołu posiedzenia Rady Gminy Biskupice wynika, że skarżący brał w nim udział, a przed rozpatrzeniem punktu porządku obrad dotyczącego projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, dobrowolnie opuścił salę obrad oświadczając, że czyni to z tego względu na to, że projekt uchwały osobiście go dotyczy. Skarżącemu doręczono również, przed posiedzeniem rady, projekt uchwały wraz z uzasadnieniem. Skarżący, obecny w czasie posiedzenia rady w dniu 6 marca 2013 r., nie zgłaszał żadnych wątpliwości w zakresie prawidłowego zawiadomienia go o terminie i przedmiocie posiedzenia rady, a zwłaszcza nie wnosił o odroczenie posiedzenia z tego powodu. Nie można zatem przyjąć, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały o wygaśnięciu mandatu, uniemożliwiono skarżącemu złożenie wyjaśnień.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. B. zaskarżając go w całości i zarzucając:
- a) na podstawie art. 174 ust. 1 P.p.s.a., naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 190 pkt 3. ustawy z dnia 16 lipca 1998 roku Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że umożliwienie stronie złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały (w tym wypadku uchwały nr [...] Rady Gminy Biskupice z dnia [...] marca 2013 roku w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego), w rozumieniu przedmiotowego przepisu, jest jedynie prawem a nie obowiązkiem radnego.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. strona skarżąca wnosi o uwzględnienie niniejszej skargi i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu
Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przed rozpatrzeniem punktu porządku obrad dotyczącego projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, nie umożliwiono skarżącemu złożenia wyjaśnień. Przewodniczący Rady przeszedł do głosowania nad zaskarżoną uchwałą bezpośrednio po zakończeniu głosowania nad uchwałą w sprawie określenia górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi w zakresie odbioru odpadów komunalnych oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, bez oddania skarżącemu głosu celem udzielenia stosownych wyjaśnień. Z tego powodu skarżący opuścił salę obrad. Tym samym nie zostały zrealizowane przesłanki konieczne do podjęcia skutecznie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Biskupice wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Autor skargi zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 190 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przez błędną jago wykładnię poprzez przyjęcie, że umożliwienie stronie złożenia wyjaśnień przed podjęciem uchwały jest jedynie prawem a nie obowiązkiem radnego.
Zaakcentować należy, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł), czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie wykazał argumentacyjnie, na czym polegał, w realiach sprawy, błędny charakter wykładni normy art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że złożenie wyjaśnień, o których mowa w art. 190 ust. 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jest prawem a nie obowiązkiem radnego. Natomiast niewątpliwie pozbawienie radnego możliwości złożenia wyjaśnień stanowi naruszenie prawa, skutkujące wzruszeniem takiej uchwały (A. Kisielewicz [w:] K. Czaplicki, B. Dauter, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, ABC 2010). Z materiału aktowego wynika jednak, że skarżącemu umożliwiono, przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu, złożenie wyjaśnień zarówno w formie pisemnej przed posiedzeniem rady gminy, jak i osobiście podczas posiedzenia rady. Radnemu doręczono pismo przewodniczącego Rady Gminy zawierające prośbę o ustosunkowanie się do informacji o prawomocnym skazaniu na podstawie art. 178a § 1 Kodeksu karnego wraz z pouczeniem o treści art. 190 ust. 1 pkt 3 art. 190 pkt 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Jednak skarżący nie udzielił na to pismo żadnej odpowiedzi. Podczas posiedzenia Rady Gminy, przed przystąpieniem do rozpatrywania punktu porządku obrad dotyczącego projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu radnego, dobrowolnie opuścił salę obrad oświadczając, że czyni to ze względu na to, że projekt uchwały osobiście go dotyczy. Nie wrócił już na salę obrad do zamknięcia posiedzenia. Nie zgłaszał też żadnych zastrzeżeń, co do treści projektu uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, który został mu doręczony wraz z uzasadnieniem przed sesją rady gminy.
W tym stanie rzeczy, wbrew zarzutom skargi, nie można przyjąć, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały, uniemożliwiono skarżącemu złożenia wyjaśnień. Możliwość taką skarżący miał, a sama okoliczność nieskorzystania z tej możliwości, nie czyni zaskarżonej uchwały wadliwą.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.