Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. B. (dalej również jako "skarżący") na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej również jako "PWINB") z dnia [...] lutego 2015 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z [...] marca 2008 r. I. T., współwłaścicielka posesji przy ul. S. w G., poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: PINB) o wynajmowaniu przez M. B., współwłaściciela przedmiotowej posesji, budynku garażu osobom trzecim użytkującym ten budynek jako warsztat samochodowy.
Po przeprowadzeniu wizji lokalnej pismem z [...] lipca 2009 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na posesji przy ul. S. w G. na warsztat naprawy samochodów.
Postanowieniem z [...] października 2014 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 2006 r. poz. 1118; dalej "prawo budowlane"), PINB zobowiązał M. B. do przedłożenia, w terminie do dnia [...] marca 2015 r., ekspertyzy technicznej budynku warsztatu samochodowego na posesji przy ul. S. w G. z oceną techniczną w zakresie spełnienia wymogów nałożonych przepisami dla warsztatów naprawy samochodów.
W zażaleniu na powyższe postanowienie M. B. podał, że zmianie uległ stan faktyczny – I. T. nie jest właścicielem nieruchomości, a tym samym prowadzenie postępowania w zakresie rzekomo samowolnej zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat naprawy samochodów jest bezprzedmiotowe, w związku z czym postępowanie administracyjne powinno być umorzone.
Postanowieniem z [...] lutego 2015 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, na podstawie art. 138 § 2 w związku z przepisem art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej "k.p.a."), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Stwierdzając, że zaskarżone postanowienie zawiera wady uzasadniające wyeliminowanie go z obrotu prawnego, PWINB podał, że przepis art. 81c ust. 2 prawa budowlanego umożliwia nałożenie obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast nie przewiduje nałożenia obowiązku dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten nie przewiduje również, aby dostarczenie ocen technicznych lub ekspertyz mogło zostać uzależnione od uzyskania przez zobowiązanego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie, iż występują określone braki i nieprawidłowości związane ze sposobem wykorzystywania przedmiotowego budynku jako warsztatu (brak pomieszczenia ubikacji, brak potwierdzeń utylizacji zużytego oleju, przechowywanie butli gazowych itd.) nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 81 ust. 2 prawa budowlanego, skoro przepis ten nie przewiduje, aby "uzasadnione wątpliwości" odnosić do sposobu użytkowania obiektu czy też do kwestii występowania określonych braków i nieprawidłowości w zakresie prowadzonej działalności (w niniejszej sprawie działalności warsztatowej).
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. B., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 136 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że argumentacja jaką zaprezentował organ I instancji pozostaje w oderwaniu od przesłanek wynikających z art. 81 c ust. 2 prawa budowlanego. Organ I instancji wywiódł jedynie lakoniczny wniosek mówiący o samowolnym dokonaniu zmiany sposobu użytkowania garażu na warsztat naprawy samochodów. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego decydując się nałożyć na stronę kosztowny obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej zobowiązany jest dokonać szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub stanu technicznego obiektu.
Sąd wskazał, że nałożenie szczególnego obowiązku w postaci przedłożenia ekspertyzy technicznej powinno mieć miejsce w wyjątkowych sytuacjach, wtedy kiedy organ nadzoru budowlanego będący przecież jednostką wyspecjalizowaną, nie jest w stanie sam rozstrzygnąć pojawiających się w toku postępowania wyjaśniającego wątpliwości. Korzystając z tego specyficznego środka prawnego trzeba, w ocenie Sądu, bardzo precyzyjnie wykazać i uzasadnić dlaczego organ nie mógł we własnym zakresie rozstrzygnąć wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub stanu technicznego obiektu, czego organ I instancji nie dopełnił.
Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego, że przepis ten umożliwia nałożenie obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, natomiast nie przewiduje nałożenia obowiązku dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie przewiduje również, aby dostarczenie ocen technicznych lub ekspertyz mogło zostać uzależnione od uzyskania przez zobowiązanego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podsumowując Sąd I instancji uznał, iż skoro organ nadzoru budowlanego I instancji nabrał wątpliwości co do stanu technicznego spornego przedsięwzięcia budowlanego, to wydając postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2 prawa budowlanego, powinien wykazać, z czego wynikają te wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu. Słusznie, w ocenie Sądu, wywiedziono w zaskarżonym postanowieniu, że nie każde naruszenie przepisów podczas realizacji obiektu budowlanego, oddziaływujące negatywnie na bezpieczeństwo jego użytkowania, ma wpływ na ocenę wykonanych robót budowlanych również w kontekście ich jakości.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie:
- 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że organ odwoławczy bezzasadnie uchylił w całości postanowienie PINB w Gdańsku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji, podczas gdy zasadne było uchylenie w całości postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego;
- 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że organ II instancji bezzasadnie zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego w części;
- 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postanowienie z [...] lutego 2015 r. zawiera błędne rozstrzygnięcie i jest wadliwie uzasadnione;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez WSA w Gdańsku nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd ten bezzasadnie stwierdził, iż ze względu na rozmiar postępowania dowodowego, jaki jest niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zasadne było wydanie przez organ odwoławczy postanowienia kasacyjnego, podczas gdy konieczne było uchylenie w całości postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, a ewentualnie braki w materiałach dowodowych nie miały istotnego znaczenia i mogły być usunięte przez organ odwoławczy poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę, słusznie stwierdzając, że organ odwoławczy we własnym zakresie prawidłowo zweryfikował postanowienie organu I instancji i uznał, że sprawa wymaga wyjaśnienia, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego należycie wykazał, że postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał przy tym, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżone postanowienie nie zawierało więc błędnego rozstrzygnięcia i było prawidłowo uzasadnione. Na tym etapie postępowania organ II instancji nie miał podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Jak trafnie zaznaczył Sąd I instancji, prowadzenie dalej idącego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podkreślić należy, że dokonana przez skarżącego kasacyjnie ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego i okoliczności sprawy odmienna od przeprowadzonej przez Sąd I instancji nie sprawia, że zaskarżony wyrok jest wadliwy. Przeciwnie, podjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrok został prawidłowo uzasadniony i uwzględnia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zaznaczyć przy tym wypada, że akceptuje on postanowienie organu II instancji uwzględniające zażalenie skarżącego, chociaż nie w pełni spełniające jego oczekiwania.
Co do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. zauważyć trzeba, że przywoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia sądowoadministracyjne, zdaniem skarżącego kasacyjnie mające świadczyć o naruszeniu tego przepisu, zapadły w odniesieniu do brzmienia tego unormowania sprzed jego nowelizacji obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. Nie dotyczą więc one aktualnego stanu prawnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada tym wymogom, a nie jest naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. odmienna od poczynionej przez Sąd I instancji ocena zebranych w sprawie dowodów i okoliczności sprawy.
Sąd I instancji przeprowadził zatem prawidłowo żądaną przez stronę kontrolę działalności administracji publicznej i w jej efekcie prawidłowo zastosował środek określony w ustawie w postaci oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Nie są więc uzasadnione zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 136 k.p.a. w związku z art. 144 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.; art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a.; a także art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.