Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2010r., Sygn. akt II SA/Rz 288/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w K. (dalej jako Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] września 2009r., nr [...], w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] kwietnia 2009r. o ustaleniu Spółce jednorazowej opłaty w wysokości 262.422zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru przestrzeni publicznej, położonego przy ul. S. i ul. N. w D. oraz zbyciem nieruchomości oznaczonych jako działki o nr [...], nr [...] (podzielonej na działki nr [...] i [...]) oraz działek nr [...], nr [...],[...], nr [...],[...], nr [...], nr [...] nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], położonych w D. przy ul. S. i ul. N., obręb nr [...], o pow. 19.235m².
Decyzja ta została wydana po rozpoznaniu odwołania Spółki, w której zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 24 § 3 kpa w zw. z art. 84 § 2 kpa przez odmowę wyłączenia z udziału w sprawie rzeczoznawcy majątkowego R. W., pomimo wątpliwości, co do jego bezstronności; art. 138 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie wskazań zawartych w orzeczeniu SKO z [...] września 2008r.; art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw dla jakich operat biegłego z dnia 16 lutego 2009r. został uznany za prawidłowy; art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy i bez prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu tych zarzutów Spółka podniosła, że zaskarżoną decyzję wydano na podstawie piątego z kolei operatu szacunkowego (z dnia 16 lutego 2009r.) sporządzonego w niniejszej sprawie przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, przy czym każdy z tych operatów różnił się treścią, a jeden z nich został sporządzony jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie.
Te okoliczności stanowiły podstawę do złożenia przez Spółkę wniosku o wyłączenie na podstawie art. 24 § 3 kpa tego rzeczoznawcy majątkowego, który jednak nie został uwzględniony przez organ I instancji. Następnie wskazano na liczne uchybienia o charakterze formalnym i materialnym w operacie szacunkowym z dnia 16 lutego 2009r.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo odniosło się do zarzutów odwołania w przedmiocie poprawności sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji organu I instancji. Podało przy tym, że operat szacunkowy z dnia 10 marca 2008r. (który był czwartym z kolei operatem sporządzonym w niniejszej sprawie) został poddany fachowej analizie Podkarpackiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w Rzeszowie. Zespół opiniujący ten operat, we wnioskach końcowych opinii z dnia 18 grudnia 2008r. stwierdził, że dla przejrzystości opracowania należy zastosować dyspozycję § 56 rozporządzenia RM z dnia 21.09.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zespół potwierdził prawidłowość operatu szacunkowego pod względem merytorycznym.
W ocenie Kolegium, w operacie szacunkowym z dnia 16 lutego 2009r. uwzględniono te wytyczne. Pomimo jednak zgłaszanych wątpliwości co do wartości merytorycznej operatu (każdego kolejnego) strona nie skorzystała z możliwości przedłożenia kontroperatu. Nadto, Kolegium za zasadne uznało postanowienie organu I instancji o odmowie wyłączenia biegłego, uznając, że zarzuty nie były oparte na podstawie art. 24 kpa.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie – Spółka, powtarzając w istocie argumenty zawarte w odwołaniu, zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 kpa wobec niepodjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; art. 8 kpa przez uznanie, że niewyłączenie biegłego przez organ I instancji na podstawie art. 24 § 3 kpa w zw. z art. 84 § 2 kpa było uzasadnione; art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 kpa poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i bez jego prawidłowej oceny. Z tych też powodów, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Spółki Sąd I instancji odniósł się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przez organ art. 24 § 3 kpa wobec nieuwzględnienia wniosku o wyłączenie biegłego przez organ I instancji. Podał przy tym, że w art. 24 kpa ustawodawca posługuje się pojęciem pracownika organu, co należy wiązać z istnieniem sytuacji pozostawania w zobowiązaniowym stosunku pracy podporządkowanej, albo w stosunku służbowym wynikającym z aktu mianowania lub powołania. Dodał, że zawarcie umowy o sporządzenie operatu szacunkowego nie jest umową o pracę powodującą podległość służbową, a decyzje wydawane przez organ I instancji z upoważnienia Burmistrza Miasta D. podpisywał mgr inż. K. K., a nie R. W. – rzeczoznawca majątkowy.
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, poza kwestionowaniem kompetencji rzeczoznawcy, Spółka nie wykazała istnienia przesłanek do zastosowania instytucji wyłączenia pracownika organu z art. 24 kpa. Następnie Sąd I instancji szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych względem poprawności operatu szacunkowego z dnia 16 lutego 2009r. Nadto wskazał, że stosownie do art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Podał, iż z materiału dowodowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządził w niniejszej sprawie pięć operatów szacunkowych, z czego cztery pierwsze operaty były poddane ocenie stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych, które w stosownych opiniach wypowiedziało się o wartości merytorycznej sporządzonych operatów szacunkowych i zawarło wskazania co do sposobu i zakresu uzupełnienia.
W opinii dotyczącej czwartego z kolei operatu szacunkowego, sporządzonego w niniejszej sprawie, zalecono jego przeredagowanie do formy wskazanej w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w celu uzyskania czytelności opracowania i usunięcia zauważonych pomyłek obliczeniowych. Nie zakwestionowano jednak sposobu przeprowadzenia wyceny nieruchomości dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w tym przyjętego dla oceny podejścia i doboru nieruchomości. W tych okolicznościach, za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa, gdyż organy nie zaniedbały obowiązku przeprowadzenia oceny operatu szacunkowego. Przychylono się przy tym do stanowiska organu odwoławczego, że w przypadku, gdy sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości strony, to powinna ona przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego.
W ocenie Sądu I instancji, przyjęcie tego poglądu nie stanowi o przerzuceniu przeprowadzenia postępowania na stronę, a umożliwia weryfikację operatu szacunkowego, któremu na takiej podstawie można odmówić waloru dowodu na treści w nim zawarte. Podniesiono także, że operat szacunkowy nie jest zwykłą opinią w rozumieniu art. 84 kpa, gdyż obowiązek jego sporządzenia wynika z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym rzeczą organu jest ocena tego dowodu na podstawie art. 80 kpa. Organ nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że operat szacunkowy, będący podstawą wydania kontrolowanej decyzji, jest zgodny z przepisami prawa, a w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 kpa przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Zdaniem Spółki, błędne było bowiem uznanie przez ten organ, że brak wyłączenia rzeczoznawcy przez organ I instancji na podstawie art. 24 § 3 kpa w zw. z art. 84 § 2 kpa był uzasadniony oraz oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie i całkowicie na wadliwym operacie szacunkowym bez wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego sprawy i bez prawidłowej jego oceny.
Zaniechano ponadto podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tych też powodów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, za błędne uznano stanowisko Sądu I instancji, że w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego nie zachodzą przesłanki do jego wyłączenia oraz twierdzenie, jakoby Spółka nie wykazała istnienia przesłanek do zastosowania instytucji wyłączenia pracownika organu z art. 24 kpa. Podano przy tym, że - wbrew poglądowi Sądu I instancji, podstawy wyłączenia nie zachodzą tylko i wyłącznie względem pracowników organu ale na mocy art. 84 § 2 kpa także względem biegłych. W ocenie Spółki, okoliczności sprawy jednoznacznie wykluczają możliwość przyjęcia bezstronności powołanego w niniejszej sprawie rzeczoznawcy majątkowego. Ponownie podniosła, że rzeczoznawca ten opracował na potrzeby niniejszej sprawy aż pięć (z uwagi na popełnione błędy) operatów szacunkowych o różnej treści, w tym jeden jeszcze przed wszczęciem postępowania. Treść kolejnych trzech operatów, sporządzonych już w toku postępowania, była kwestionowana przez samorząd rzeczoznawców lub przez organ odwoławczy.
Zdaniem Spółki, w każdym z tych operatów rzeczoznawca dobiera do porównania nieruchomości i transakcje w taki sposób, aby odpowiadały z góry założonej wartości nieruchomości przyjętej przez niego w pierwszym operacie sporządzonym poza ramami postępowania administracyjnego. Z tych też powodów, w ocenie Spółki, w niniejszej sprawie operat szacunkowy powinien zostać sporządzony przez innego biegłego, co czyniłoby zadość zasadom wynikającym z art. 7 i 8 kpa. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, ponownie podniesiono szereg argumentów mających przemawiać za wadliwością spornego operatu szacunkowego. Wskazano, że Sąd I instancji odniósł się do tych wadliwości, podniesionych już na etapie skargi, bardzo wybiórczo i szczątkowo. Za nieuprawnione uznano przy tym stanowisko Sądu I instancji o zgodności z prawem tego operatu, skoro w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten podał, że operat szacunkowy nie jest zwykłą opinią w rozumieniu art. 84 kpa, a organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność tej opinii ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi.
Podniesiono także, że mimo zgłoszenia przez Spółkę zarzutów także do ostatniego operatu, ze względu na powody zbieżne ze zgłaszanymi wobec wcześniejszych operatów, operat ten nie został poddany ostatecznej weryfikacji organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Za niezasadne uznano także przerzucanie na Spółkę ciężaru dowodu w zakresie przedłożenia kontroperatu, skoro to na organie spoczywa obowiązek należytego zebrania i oceny materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa). Podano przy tym, że dowód z opinii biegłego może być przeprowadzony wyłącznie na podstawie postanowienia organu prowadzącego postępowanie, w związku z czym, prywatna opinia nie może posiadać waloru dowodu z opinii biegłego jako wydana poza ramami postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna, a zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa). Istota sporu w niniejszej sprawie wymaga rozstrzygnięcia, czy operat szacunkowy z dnia 16 lutego 2009r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. W., mógł stanowić w niniejszej sprawie podstawę do wydania decyzji kontrolowanych przez Sąd I instancji.
W pierwszej kolejności odnieść należy się zatem do kwestii możliwości zastosowania przesłanek wyłączenia pracownika organu administracji publicznej do rzeczoznawcy majątkowego. W tym zaś zakresie, nie sposób zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, jakoby przesłanki te, określone w art. 24 kpa, nie miały zastosowania do rzeczoznawcy majątkowego, gdyż "zawarcie umowy o sporządzenie operatu szacunkowego nie jest umową o pracę powodującą podległość służbową" (s. 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Uszło bowiem uwadze Sądu I instancji, że operat szacunkowy, stanowiący opinię rzeczoznawcy majątkowego, ma walor opinii biegłego i jako taki powinien być przeprowadzany w myśl wymagań określonych w art. 84 kpa, który w § 2 stanowi, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i trybie określonym w art. 24 kpa (por. wyrok NSA z 06.04.2006r., II OSK 691/05). Stwierdzone uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji, choć lakonicznie, to jednak stwierdził, że "poza kwestionowaniem kompetencji rzeczoznawcy, skarżąca nie wykazała istnienia przesłanek do zastosowania instytucji wyłączenia pracownika organu z art. 24 kpa".
Stanowisko to zaś uznać należy za poprawne, gdyż argumenty podniesione przez Spółkę na okoliczność wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego nie mogą uzasadniać zastosowania tej instytucji. Ponieważ większość tych argumentów wiąże się z zarzutami dotyczącymi wadliwości sporządzonego przez tego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, zasadne jest ich łączne rozważenie z tymi zarzutami, tym bardziej, że także te zarzuty są nieuprawnione.
Podnieść bowiem należy, że sporny operat (choć piąty z kolei sporządzony w niniejszej sprawie przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego) został wykonany w oparciu o operat szacunkowy z dnia 10 marca 2008r., który został pozytywnie zaopiniowany przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, to jest Podkarpackie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych w Rzeszowie. Sformułowane zaś przez tę organizację (w opinii z dnia 18 grudnia 2008r.) zalecenia, uwzględnione następnie przy sporządzaniu spornego operatu szacunkowego, pozostają bez wpływu na jego poprawność merytoryczną i formalną, co zostało w dostateczny sposób wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zobacz s. 9-10 uzasadnienia). Podkreślić w tym miejscu należy, że opinia tej organizacji została podpisana przez dwóch niezależnych rzeczoznawców majątkowych. W tych okolicznościach przyjąć należy, że dalsze kwestionowanie tego operatu przez organy administracji publicznej lub sąd administracyjny budziłoby wątpliwości co do poszanowania w tym przypadku zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 kpa (zobacz wyrok NSA z 15.01.2010r., I OSK 497/09).
Nadto, zbędnym czyniłoby to regulację art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w świetle której, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Niedopuszczalne jest zaś stosowanie takiej wykładni prawa, która pomija jakąś regulację prawną, pozbawiając ją możliwości zastosowania w praktyce. Skoro zaś sporny operat szacunkowy stanowi w istocie powtórzenie zapisów operatu szacunkowego z dnia 10 marca 2008r., niecelowe byłoby poddawanie także tego operatu ocenie organizacji zawodowej.
W świetle powyższych rozważań, za nieuprawnione należy więc uznać argumenty Spółki kwestionujące kompetencje rzeczoznawcy majątkowego występującego w niniejszej sprawie. Osoba ta legitymuje się bowiem uprawnieniami zawodowymi Nr [...], a jej kompetencje zostały pośrednio potwierdzone przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych przy ocenie rzetelności sporządzonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych. Z tych samych przyczyn, argumenty te nie mogą stanowić okoliczności uzasadniających wyłączenie tego rzeczoznawcy majątkowego na podstawie art. 24 § 3 w zw. z art. 84 § 2 kpa. W świetle bowiem tego przepisu, wyłączenie od udziału w postępowaniu następuje, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności rzeczoznawcy majątkowego. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Wyjaśnić także należy, że wbrew twierdzeniom Spółki, Sąd I instancji, jak i organ odwoławczy, nie przerzucali na nią ciężaru dowodu w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazywano Spółce jedynie na możliwość zakwestionowania operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie organu administracji publicznej m.in. poprzez przedłożenie kontroperatu. Udzielanie takich wskazówek wynika zaś z art. 9 kpa, w świetle którego, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ponadto, stanowi to przejaw realizacji przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, która zgodnie z art. 10 § 1 kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W postępowaniu dowodowym zasada ta urzeczywistniana jest zaś przede wszystkim przez umożliwienie stronie kwestionowania przeprowadzonych w sprawie środków dowodowych. Również stosownie do art. 7 kpa organ administracji prowadząc postępowanie z urzędu lub na wniosek strony może włączyć stronę do współpracy w toku postępowania.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.