Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 września 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 755/12 po rozpoznaniu skargi L. N. i L. N. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania - uchylił zaskarżone postanowienie.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] znak: [...] nakazał firmie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego części obiektu pozostawionej po rozbiórce budynku magazynowego wraz z łącznikiem na działce nr [...] obr. [...] Ś. przy ul. [...] w K., tj. muru granicznego, zlokalizowanego w granicy z działką nr [...] obr. [...] Ś. przy ul. [...], ściany od strony ul. [...] oraz fragmentu ściany pozostawionej w granicy z działką nr [...] obr. Ś. przy ul. [...] w K., poprzez wykonanie konstrukcji wsporczej.
Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] lipca 2011 r. wnieśli L. N. i L.N.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził niedopuszczalność odwołania, lecz postanowienie MWINB zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez L.N. L.N. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 753/11 WSA w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie, a wyrok ten jest prawomocny od dnia 27 października 2011 r.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił L.i L. N.przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Krakowie. W uzasadnieniu wskazał, że L.N. i L. N. dowiedzieli się o decyzji PINB w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] czerwca 2010 r. w dniu [...] lipca 2010 r. Natomiast odwołanie wnieśli [...] lipca 2010 r. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 sierpnia 2011 r. wskazał, że PINB w Krakowie Powiat Grodzki oraz MWINB w Krakowie, mimo obowiązku wynikającego z przepisu art. 9 k.p.a., nie pouczył skarżących, że decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. jest już ostateczna, w związku z czym mogą złożyć wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Nie wezwano skarżących do sprecyzowania, czy taki wniosek składają.
Brak takiego pouczenia sprawił, że skarżącym minął termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a tym samym organ odwoławczy nie mógł rozpoznać zarzutu skarżących, że niesłusznie pominięto ich jako strony w przedmiotowym postępowaniu.
Zobligowany treścią wyroku WSA w Krakowie MWINB pismem z dnia 24 listopada 2011 r. wezwał L.N. i L. N. o sprecyzowanie, czy w związku ze złożeniem odwołania z dnia [...] lipca 2010 r. składają wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz o wskazanie terminu, w którym dowiedzieli się o wydanej przez PINB w Krakowie Powiat Grodzki decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. L. N. i L. N. w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazali, że składają wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i uprawdopodobnili, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanych.
Małopolski WINB wskazał, że L. N. i L. N. jako współwłaściciele działki nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w K. nie brali udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji. O wydanej przez PINB w Krakowie decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. L. N. i L. N. dowiedzieli się w trybie dostępu do informacji publicznej w dniu [...] lipca 2010 r., a wniosek o przywrócenie terminu został złożony przez nich w terminie 7-dniowym wyznaczonym wezwaniem MWINB w Krakowie z dnia [...] listopada 2011 r. Dalej MWINB wyjaśnił, że decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym, a stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie przysługuje jej natomiast wniosek, o którym stanowi art. 58 § 1 k.p.a. Z możliwości, jakie stwarza przepis art. 58 k.p.a. może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym.
Zdaniem MWINB L. N. i L.N. jako współwłaściciele działki nr [...] w obr. [...] przy ul. [...] w K. posiadają interes faktyczny, wynikający z usytuowania muru przy granicy z działką, której są współwłaścicielami. Powyższego interesu faktycznego nie można jednak powiązać z interesem prawnym wynikającym z przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego. Skoro L.N. i L.N. nie została doręczona decyzja PINB, to nie można ich uznać za strony postępowania, co uzasadniało odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, gdyż dla wnioskujących nie rozpoczął się bieg takiego terminu. W pouczeniu MWINB stwierdził, że postanowienie zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. jest ostateczne i niezaskarżalne.
W dniu [...] marca 2012 r. MWINB w Krakowie wydał postanowienie nr [...], którym stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez L. N. i L. N. W dniu 16 kwietnia 2012 r. L. N. i L. N. wnieśli skargę na postanowienie MWINB z dnia [...] marca 2012 r. (odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania) zarzucając wydanie zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a., art. 39 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 237 § 1, § 3 i § 4 k.p.a., art. 35 § 1, § 2, § 3, § 4 k.p.a., art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ skarżący nie są stronami postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r, poz. 270, ze zm.) skargę wskazał, że jest ona uzasadniona, ale z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznał, że narusza ono przepis art. 153 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., bowiem organ nie rozpatrzył i nie rozstrzygnął wszystkich przesłanek do przywrócenia terminu, o których mowa w przepisie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., co oznacza, że nie zastosował się do zaleceń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 753/11, który wskazał w uzasadnieniu, iż organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności winien był rozpoznać wniosek skarżących o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...].
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno on jak i rozpoznający sprawę organ - na mocy art. 153 p.p.s.a. - związani są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w w/w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 753/11. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że MWINB w Krakowie, ponownie rozpatrując sprawę, nie rozpatrzył w sposób prawidłowy wniosku skarżących o przywrócenie terminu, zgodnie z przesłankami określonymi w przepisie art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Organ prawidłowo ustalił niektóre przesłanki do przywrócenia terminu określone w art. 58 § 2 k.p.a. tj. że skarżący L. N. i L.N. złożyli odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki z dnia [...] czerwca 2010 r. w dniu [...] lipca 2010 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia.
Jednakże organ w ogóle nie ustalił i nie wyjaśnił czy skarżący uprawdopodobnili, że uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, o czym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., ponieważ tej przesłanki nie badał. Organ również w sposób nieprawidłowy ustalił, że z możliwości jakie stwarza przepis art. 58 § 1 k.p.a. może skorzystać tylko strona postępowania której organ doręczył decyzję, lecz z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła ona wnieść odwołania w ustawowym terminie. Takie ustalenia organu są błędne, naruszają przepis art. 58 § 1 k.p.a. gdyż z przepisu tego nie wynika aby taki wniosek mogła złożyć tylko strona. Przepis ten przyznaje legitymację do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu nie tylko stronie, ale również zainteresowanemu. Przesłanki do przywrócenia terminu określone w art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. muszą być spełnione łącznie: 1) osoba zainteresowana musi uprawdopodobnić brak swojej winy w uchybieniu terminu, 2) musi wnieść wniosek (prośbę) o przywrócenie terminu, 3) musi też dochować termin (nieprzywracalny) do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, oraz 4) dopełnić wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin, np. wnieść odwołanie. Sąd Wojewódzki uznał, że skarżący spełnili zatem przesłanki jak wyżej od 2 do 4, ale nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku swojej winy w uchybieniu terminu.
W rezultacie Sąd wojewódzki stwierdził, że naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zdeterminowało wydanie wadliwego zaskarżonego postanowienia, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
W skardze kasacyjnej Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżył powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 i art. 134 k.p.a. poprzez rozpatrzenie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego przepisy postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy w sytuacji, gdy skarga na powyższe postanowienie powinna zostać odrzucona – a to wskutek błędnego przyjęcia, że na postanowienie o odmowie przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
W oparciu o tą podstawę skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych bądź też o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. N. i L. N. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Bowiem to strona wnosząca skargę kasacyjną wyznacza sądowi kasacyjnemu ramy dla prowadzonej analizy zaskarżonego orzeczenia. Wykluczone jest wobec tego badanie ewentualnych innych wadliwości wyroku, poza te granice wykraczających.
Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż jedyny sformułowany w niej zarzut negujący pogląd Sąd I instancji o dopuszczalności skargi na postanowienie o odmowie przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzający, że Sąd I instancji niezasadnie rozpoznał skargę merytorycznie - jest nietrafny.
Wskazać należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Kwestia zaskarżalności postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania rzeczywiście jak wskazuje skarżący kasacyjnie nie jest rozstrzygana jednolicie w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Jednak dominujące jest stanowisko w którym przyjmuje się, że postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania mieszczą się grupie postanowień "kończących postępowanie" w rozumieniu powyższego przepisu. Zauważa się nadto, że takie postanowienia mają istotne znaczenie dla dalszego biegu postępowania w sprawie, bowiem uniemożliwiają one uruchomienie toku instancji w stosunku do określonej decyzji i powodują, że uzyskuje ona przymiot ostateczności (zob. np. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 57).
Dodać należy, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., pozbawia stronę możliwości zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji. Na postanowienie to nie przysługuje wprawdzie zażalenie, jednakże jako postanowienie kończące postępowanie, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a, podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela prezentowany w doktrynie pogląd, że postanowienia odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia zamykają postępowanie. Od takich postanowień, jako zamykających postępowanie, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 286, oraz w Komentarz do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red.
R. Hausera i M. Wierzbowskiego Wyd. C.H. Beck 2013r. str. 56). Poglądy powyższe zostały również wielokrotnie podkreślone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 października 2012 r., II OSK 2585/12, z dnia 23 czerwca 2008 r., II OSK 860/08, z dnia 21 października 2008 r., II OSK 1489/08). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tym samym poglądu Małopolskiego WINB jakoby postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i wyrażonego w niektórych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej jako odosobnionego. Zatem zasadnie Sąd I instancji nie odrzucił skargi lecz rozpoznał ją merytorycznie.
W konkluzji należy uznać, że zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 6, art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 i art. 134 k.p.a. nie jest zasadny.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.