Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1034/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - uchylił zaskarżone postanowienie i stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta Władysławowa zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w sprawie uzgodnienia, w trybie art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.), projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ew. [...],[...] przy ul. [...] we W. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 12 grudnia 2011 r.
W dniu 3 stycznia 2012 r. (pismo z dnia [...] stycznia 2012 r.) Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku wystąpił do Burmistrza Miasta Władysławowa z wezwaniem do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku wskazując, że: na podstawie przesłanej przez organ dokumentacji nie można jednoznacznie ustalić, czy wnioskodawcą jest wyłącznie S.K. czy również B. K. Ponadto w dokumentacji brak jest pełnomocnictwa uprawniającego T.J. do reprezentowania S.K.; analiza urbanistyczna nie odnosi się do aktualnego stanu prawnego; w analizie wskazano, że nieruchomość objęta wnioskiem wolna jest od znaczącej zieleni, natomiast według. zasobów Geoportalu na ortofotomapie działki objęte wnioskiem równomiernie pokrywa zadrzewienie.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., które wpłynęło do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku w dniu 16 stycznia 2012 r., Referat Gospodarki Nieruchomościami i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego we Władysławowie, w imieniu Burmistrza Miasta Władysławowo, przesłał projekt decyzji, gdzie poprawiona została oczywista pomyłka dotycząca wskazania właściwej podstawy prawnej oraz zapis dotyczący stanu zadrzewienia terenu inwestycji. W załączeniu przesłano również pełnomocnictwo udzielone przez B. K. i S. K. T.J. oraz wniosek o dopisanie inwestora i zmianę zakresu inwestycji z dnia [...] listopada 2011 r. uzupełniony o podpisy B. K. i pełnomocnika inwestorów.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku w dniu [...] marca 2012 r., wydał postanowienie (znak: [...]) nie uzgadniające ww. warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na fakt, że zgodnie z § 3 pkt 8 uchwały Nr 142A/II/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1457) na terenie parku zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie technicznym brzegu morskiego. Ponieważ jedna z działek objętych inwestycją (w projekcie decyzji wskazano ją jako działkę bez prawa zabudowy tj. działka nr [...]) zlokalizowana jest w pasie technicznym brzegu morskiego to nie ma możliwości inwestowania na niej.
Na powyższe postanowienie pismem z dnia [...] marca 2012 r. zażalenie złożyli B. K. i S. K., zarzucając naruszenie art. 8, 19, 35 k.p.a. oraz art. 53 ust. 5c u.p.z.p.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie odwoławcze wykazało, iż projektowane warunki zabudowy naruszają zakazy obowiązujące na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, co w konsekwencji skutkuje odmową uzgodnienia inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr ew. [...],[...] przy ul. [...] we W. Organ II instancji powtórzył argumentację prawną i rozwinął rozważania faktyczne organu pierwszej instancji.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do WSA w Warszawie B.K., zarzucając naruszenie art. 21 i art. 32 ust.
1. Konstytucji RP, art. 7, art. 8 i art. 19 k.p.a., oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo, iż wydane zostało ono po upływie 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) wskazał, że zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Sąd podał, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydane zostało w trybie art. 60 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W odniesieniu od obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych aniżeli wymienione w art. 53 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p. (tj. innych niż obszary położone w granicach parku narodowego i jego otuliny), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.).
Z kolei w myśl art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji, przy czym art. 53 ust. 5b i 5c stosuje się do decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1a u.p.z.p.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazany w powołanym wyżej art. 53 ust. 5c u.p.z.p. 21-dniowy termin do wyrażenia stanowiska w sprawie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest terminem materialnym. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Termin wskazany w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. jest terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu uzgadniającego powinno zatem zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywrócenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.
Sąd Wojewódzki wskazał następnie, że z akt administracyjnych sprawy bezspornie wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku uchybił terminowi, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. bowiem projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przekazany przez Burmistrza Miasta Władysławowa wpłynął do organu uzgadniającego w dniu [...] grudnia 2011 r., natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowienie o odmowie uzgodnienia ww. projektu decyzji wydał dopiero w dniu [...] marca 2012 r. Z uwagi na upływ 21 - dniowego terminu od dnia otrzymania projektu decyzji, RDOŚ w Gdańsku nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przestała istnieć sprawa, którą organ mógłby załatwić merytorycznym rozstrzygnięciem, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Niezajęcie stanowiska w przewidzianym prawem terminie oznaczało uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, a wydanie postanowienia po tym terminie oznaczało ponowne zajęcie stanowiska w sprawie już rozstrzygniętej.
Ustawodawca bowiem ustalił skutek prawny uchybienia terminowi, który organ uzgadniający ma na zajęcie stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. Tym skutkiem jest przyjęcie założenia opartego na prawnej fikcji, że pomimo, iż organ nie wypowie się merytorycznie w sprawie ustawodawca nakazuje przyjęcie założenia, że do takiej wypowiedzi doszło.
Bez znaczenia dla dokonanej wyżej oceny pozostaje okoliczność, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku pismem z dnia [...] stycznia 2012r. (zatem w terminie 21 dni od daty otrzymania wniosku o uzgodnienie) zwrócił się do Burmistrza Miasta Władysławowa o uzupełnienie informacji dotyczących złożonego wniosku, albowiem jak wyżej wskazano, termin o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p., jako termin zawity, nie podlega wydłużeniu.
W świetle powyższego Sąd I instancji stwierdził, iż uzasadniony jest zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji jako wydanego po upływie 21-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia z powodu naruszenia art. 53 ust. 5c u.p.z.p. czyni bezprzedmiotowym jego ocenę w kontekście pozostałych zarzutów podniesionych w skardze.
Sąd wskazał też, że niniejszy wyrok nie oznacza, że Sąd stoi na stanowisku, że planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa z zakresu ochrony środowiska. Ze względu bowiem na uchybienie przez organ terminu 21 dni i przyjętą w ustawie fikcję prawną w konsekwencji nie mogło dojść do oceny projektowanej inwestycji pod kątem tych przepisów. Wobec powyższego na Burmistrzu Miasta Władysławowa będzie ciążyć obowiązek zbadania czy planowana inwestycja będzie zgodna z przepisami z zakresu ochrony środowiska, co wynika z brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżył w całości powyższy wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji: naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że po upływie 21-dniowego terminu od otrzymania do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przez RDOŚ, w sytuacji gdy przed wydaniem postanowienia w sprawie uzgodnienia wymagane było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (art. 106 § 4 k.p.a.), co spowodowało, że niemożliwym było zajęcie stanowiska w terminie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ ten nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, że projekt ten był niezgodny z przepisami prawa materialnego (§ 3 pkt 3 i 8 uchwały Nr 142A/II/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, Dz. Urz. Woj. Pomór, z 2011 r. Nr 66, poz. 1457), a zatem Sąd I instancji powinien stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić i tym samym naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.;
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 153 w związku z art. 171 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wcześniejszego prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gd 107/10, którym Sąd ten oddalił skargi S. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], stwierdzając m.in. w uzasadnieniu, że Sąd podziela argumentację organu, że upływ terminu określonego w art. 53 ust. 5c ustawy nie powoduje utraty kompetencji organu nadzorującego, dla wydania decyzji uzgadniającej lub odmawiającej uzgodnienia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, tym samym Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem naruszył powagę rzeczy osądzonej prawomocnym wyrokiem, dokonując odmiennej oceny prawnej oraz stanu faktycznego, którą był związany, czego skutkiem było niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. na potwierdzenie, że w sprawie w świetle art. 53 ust. 5c w związku z art. 60 ust. 1a u.p.z.p. RDOŚ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy nie jest uprawniony do wydania postanowienia nieuzgadniającego po terminie 21 dni, podczas gdy projekt ten niezgodny jest z przepisami prawa materialnego należącego do kompetencji RDOŚ, a ponadto sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stosownie do art. 106 § 4 k.p.a., Sąd I instancji ograniczył się do wykładni gramatycznej, która zdaniem GDOŚ nie daje jednoznacznego wyniku (ze względu na użycie w tym przepisie sformułowania "uznaje się" a nie zwrotu stanowczego takiego jak np. "dokonało się"), która stoi w kolizji z prokonstytucyjną wykładnią systemową (zgodną z art. 2 w związku art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 w związku z art. 94 oraz art. 5 Konstytucji RP), tym samym RDOŚ prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu decyzji, a Sąd I instancji winien oddalić skargę stosownie do art. 151 p.p.s.a.
W oparciu o te podstawy skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i jej oddalenie na podstawie art. 188 p.p.s.a., jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej popierając stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
W szczególności nie jest trafny zarzut naruszenia art. 53 ust. 5c w zw. z art. 60 ust 1a u.p.z.p. Stanowiące przedmiot zaskarżenia postanowienie GDOŚ z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydane zostało w trybie art. 60 ust. 1a u.p.z.p., zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się, stosując art. 53 ust. 5c tej ustawy. Z kolei w myśl art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w tym do decyzji o warunkach zabudowy (art. 60 ust. 1a u.p.z.p.). Wskazany w powołanym wyżej art. 53 ust. 5c u.p.z.p. 21-dniowy termin do wyrażenia stanowiska w sprawie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest terminem materialnym. Termin materialny to okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym.
W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (Adamiak [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, str. 276). Termin wskazany w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. jest także terminem zawitym (nieprzywracalnym). Postanowienie organu uzgadniającego powinno zatem zapaść w trakcie trwania tego terminu, bez możliwości jego wydłużenia czy przywrócenia ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ma podstaw prawnych do wyrażenia stanowiska w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.
W sprawie bezsporne jest, że RDOŚ w Gdańsku uchybił terminowi, o którym mowa w art. 53 ust. 5c u.p.z.p. bowiem projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przekazany przez Burmistrza Władysławowa wpłynął do organu uzgadniającego w dniu [...] grudnia 2011 r., natomiast postanowienie RDOŚ w Gdańsku o odmowie uzgodnienia ww. projektu decyzji wydane zostało w dniu [...] marca 2012 r. Zatem z uwagi na upływ 21 - dniowego terminu od dnia otrzymania projektu decyzji, RDOŚ w Gdańsku nie miał podstaw prawnych do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem niewyrażenie stanowiska w ww. terminie uznaje się za uzgodnienie decyzji. Treść art. 53 ust. 5c u.p.z.p. nie pozostawia w tym względzie żadnych wątpliwości. Stanowisko GDOŚ, że nie ma podstaw do zaniechania obowiązku wyrażenia stanowiska w sprawie legalności projektu ww. decyzji po upływie zawitego 21 - dniowego terminu zawitego, gdy organ główny po tym terminie nie korzysta z prawa do wydania decyzji o warunkach zabudowy bez pisemnego stanowiska organu ochrony przyrody - nie znajduje prawnego uzasadnienia.
Bez znaczenia dla dokonanej wyżej oceny pozostaje okoliczność, na którą powołują się organy administracji, tj. konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stosownie do art. 106 § 4 k.p.a. (m.in. wizji lokalnej na działce objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy). Po pierwsze, termin określony w art. 53 ust 5c u.p.z.p., jako regulacja o charakterze szczególnym, wyłącza przepisy k.p.a. (w sprawie niniejszej art. 106 § 3 k.p.a.). Po wtóre, jak już wyżej wskazano, termin z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., jako termin zawity, nie podlega wydłużeniu ani przywróceniu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust 1a u.p.z.p. nie budzi żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń. Porządkująco należy dodatkowo wskazać, że treść przepisów art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust 1a u.p.z.p. w sposób jednoznaczny wskazuje na to, że wskazany tam 21-dniowy termin jest terminem nieprzekraczalnym a postanowienie organu uzgadniającego powinno zapaść w trakcie jego trwania, bez możliwości jego wydłużenia, nawet ze względu na konieczność dokonania niezbędnych czynności wyjaśniających. Innymi słowy, w myśl art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, uznaje się za uzgodnienie decyzji. Takie stanowisko jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych np. w wyrokach NSA z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 169/12 i z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2936/12).
Zdaniem NSA, wobec jasnej, niepozostawiającej pola do innej niż językowa, interpretacji ww. przepisów u.p.z.p, nie tylko bezcelowym, ale także niepożądanym byłoby sięganie po inne niż językowe instrumenty interpretacyjne, jak chciałby to czynić autor skargi kasacyjnej, ponieważ doszłoby wtedy do podważania pewności całego systemu prawa i zaufania obywateli do obowiązujących przepisów.
Wreszcie całkowicie chybiony jest także argument GDOŚ, iż stanowisko Sądu pozbawia organ możliwości realizacji ustawowych zadań, do których został ustanowiony a skutkiem takiej oceny jest dopuszczenie do realizacji inwestycji, która w sposób oczywisty narusza przepisy, mające na celu ochronę wartości chronionych ustawowo, pozbawiając tym samym ich ochrony i co z kolei prowadzi do uszczuplenia wartości przyrodniczych na danym terenie, które są nie do odtworzenia. NSA podkreśla, że konstytucyjną rolą sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie, a więc pod kątem legalności tych działań. Sądy administracyjne oceniają więc zgodność działania (bezczynności czy przewlekłości działania) organów administracji publicznej z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i nie mają możliwości zastępować ustawodawcy w tworzeniu prawa, a jedynie nadzorują jego przestrzeganie.
Tym samym, w sytuacji gdy w ustawie ustawodawca ustanowił jasny, niepozostawiający wątpliwości przepis prawa, tak organy administracji (w tym RDOŚ i GDOŚ), jak i Sądy (w tym WSA i NSA) muszą te przepisy respektować, a nie podważać wolę prawodawcy ze względu na nieporadność organów, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Wskazany przepis art. 53 ust. 5c u.p.z.p. ma charakter dyscyplinujący i zapobiegający przewlekłości postępowania. W rezultacie nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu o sprzeczności zastosowanej przez Sąd wykładni art. art. 53 ust. 5c u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust 1a u.p.z.p. z zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 2, art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94 oraz w art. 5 Konstytucji RP.
Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 153 w zw. z art. 171 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gd 107/10, którym Sąd ten oddalił skargę S. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2009 r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Władysławowa z [...] kwietnia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy, stwierdzając m.in. że podziela argumentację organu, że upływ terminu określonego w art. 53 ust. 5c ustawy nie powoduje utraty kompetencji organu nadzorującego, dla wydania postanowienia uzgadniającego lub odmawiającego uzgodnienia. Przy czym Sąd ten w żaden sposób nie uzasadnił tego stanowiska bowiem jak to ocenił nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Podstawową kwestią dla oceny tego zarzutu było ustalenie czy rzeczony wyrok został wydany w tej samej sprawie co postanowienie RDOŚ w Gdańsku z dnia [...] marca 2012 r. będące przedmiotem kontroli w zaskarżonym wyroku.
Wskazany wyrok dotyczył decyzji SKO w Gdańsku które stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Władysławowa z [...] kwietnia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy wydanej na wniosek S. K. z dnia [...] maja 2008 r. Wniosek ten został rozpoznany a wszczęta na jego podstawie sprawa ostatecznie zakończona. Należy także uznać, że wniosek ten jako "skonsumowany" nie mógł być podstawą kontynuowania postępowania na skutek stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienie uzgodnieniowe będące przedmiotem kontroli zaskarżonym wyrokiem, dotyczy projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego w ramach postępowania wszczętego innym wnioskiem S. K. i B. K. z dnia [...] listopada 2011 r. w którym zmieniono parametry planowanego budynku. W tych okolicznościach należy uznać, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia RDOŚ w Gdańsku i GDOŚ nie zostały wydane w sprawie tożsamej (w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.) ze sprawą której dotyczył wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., w którym Sąd ten wyraził korzystny dla organów ochrony środowiska pogląd.
Także w rozumieniu przepisu art. 171 p.p.s.a. przedmiot obu tych spraw był inny. Zatem organy ochrony środowiska nie były związane oceną prawną wyrażoną przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia z dnia 25 marca 2010 r. W konsekwencji tą oceną nie był także związany WSA w Warszawie, który wydając zaskarżony wyrok był uprawniony do wyrażenia odmiennego od WSA w Gdańsku poglądu, który jak już wcześniej wskazano Naczelny Sąd Administracyjny podziela.
Stwierdzić również trzeba, że Sąd Wojewódzki bardzo szeroko i przekonywująco uzasadnił konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia z powodu przekroczenia przez organ uzgadniający 21-dniowego terminu wynikającego z art. 53 ust. 5c u.p.z.p., przedstawiając w szczególności prawidłową wykładnię tego przepisu. Kwestionowanie tego poglądu przez skarżącego kasacyjne, poprzez zarzucanie Sądowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mogło być skuteczne. Przepis ten wskazuje elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W rezultacie, stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można podważać ustaleń faktycznych dokonanych przez Sąd i dokonanej przez Sąd wykładni zastosowanych przepisów. W ocenie NSA zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie orzeczenia zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.
W konsekwencji przedstawionych wyżej uwarunkowań za chybiony uznać też trzeba zarzut naruszenia art. 141 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, skoro jak wykazano to wyżej, w sprawie doszło do naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu stanowiło więc wynik dokonanej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonego aktu. Stąd też oparcie skarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. było konsekwencją konieczności uwzględnienia wniesionej skargi.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.