Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu 10 listopada 2009 r. do Wojewody wpłynął wniosek R. G. o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia posiadania przez skarżącą obywatelstwa polskiego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1406/11, WSA w Warszawie uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2011 r., stwierdzając, że w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego organ nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych, po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia posiadania przez nią obywatelstwa polskiego. Organ wskazał, że skarżąca urodziła się w dniu [...] lipca 1946 r. w B. jako R. S., córka J. i D. nazwisko rodowe F. W ocenie organu dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że ojciec skarżącej posiadał obywatelstwo polskie w dacie urodzenia skarżącej, która zatem nabyła przez urodzenie obywatelstwo polskie. Rodzice skarżącej po II wojnie światowej zamieszkiwali w Ł. przy ul. W. [...] m [...], skąd wyemigrowali do R. W dniu [...] lutego 1955 r. skarżąca została zarejestrowana jako obywatel Z. Następnie w dniu [...] lipca 1965 r. skarżąca została zarejestrowana jako obywatelka R. W dniu [...] lutego 1980 r. skarżąca nabyła obywatelstwo izraelskie i obecnie zamieszkuje w Izraelu.
Zdaniem organu skarżąca utraciła obywatelstwo polskie w konsekwencji utraty obywatelstwa polskiego przez jej ojca na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego (Dz.U. R.P. Nr 7, poz. 44). Po wyemigrowaniu z Polski ojciec skarżącej przyjął urząd publiczny w państwie obcym. Od 1948 r. rodzina S. zamieszkiwała na stałe w L., w R. W swoim życiorysie, obejmującym też historię rodziców, skarżąca wskazała, że w okresie od 1948 r. do 1958 r. jej ojciec wykonywał zawód nauczyciela języka hebrajskiego i funkcję duchownego (Hebrew teacher and Minister of Religion). Informację tę potwierdza świadectwo naturalizacji ojca skarżącej z dnia [...] stycznia 1955 r., w którym wskazano jako jego zawód: Profession or occupation Minister of Religion.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie wydane w dniu 3 września 1946 r. przez Komitet [...] w B., że ojciec skarżącej od 10 czerwca 1945 r. był kierownikiem [...] Szkoły Powszechnej przy [...] oraz zaświadczenie z dnia 10 lipca 1948 r. wydane przez Publiczną Szkołę [...] w [...], potwierdzające zatrudnienie ojca skarżącej w okresie od 1946 do 1948 w tej szkole jako nauczyciela. Analiza dokumentów pozyskanych z Żydowskiego Instytutu Historycznego im. Emanuela Ringelbluma w Warszawie w postaci kopii kart korespondencji American Joint Distribution Committee w sprawie emigracji ojca skarżącej do R. wskazuje, że ojciec skarżącej pełnił też, przed wyjazdem z Polski funkcję rabina.
W ocenie Ministra zebrany w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ojciec skarżącej, zarówno przed wyjazdem z Polski, jak i po osiedleniu się w R. wykonywał zawód nauczyciela języka hebrajskiego oraz pełnił funkcję rabina. Wykonywanie zawodu nauczyciela w państwie obcym uznawane było za sprawowanie urzędu publicznego. Oznacza to, że wypełniona została przesłanka z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, skutkująca utratą z mocy prawa obywatelstwa polskiego. W związku z utratą przez ojca skarżącej obywatelstwa polskiego, na podstawie art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, obywatelstwo polskie utraciła także małoletnia wówczas skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że ojciec skarżącej utracił obywatelstwo polskie na podstawie art. 11 pkt 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego z uwagi na pełnienie urzędu publicznego w państwie obcym, a zatem obywatelstwo to utraciła także małoletnia wówczas skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację organu, opartą o analizę wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wypowiedzi przedwojennej doktryny prawa, regulacji prawnych obowiązujących wówczas, jak i aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że co do zasady wykonywanie w państwie obcym zawodu nauczyciela, jak też pełnienie funkcji duchownego wyznania judaistycznego było równoznaczne z pełnieniem urzędu w państwie obcym. Ocena, czy ojciec skarżącej przyjął urząd publiczny w państwie obcym (to jest w ówczesnej R. - terytorium podporządkowane W.) winna być dokonana przy zastosowaniu wykładni legis fori, tj. z uwzględnieniem przepisów prawa polskiego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji prawidłowo organ przyjął, że zgromadzone dokumenty wskazują na pełnienie przez ojca skarżącej funkcji nauczyciela hebrajskiego i rabina w R. [...]. Z uwagi na wyczerpanie dostępnych organowi środków dowodowych (archiwalnej dokumentacji), z których mógł skorzystać w ramach działań podejmowanych z urzędu, ustalenie istotnych okoliczności dotyczących ojca skarżącej, w czasie gdy przebywał za granicą wymagało stosownego współdziałania skarżącej. Skarżąca współpracy takiej nie podjęła pomimo sprecyzowanych wezwań (pisma z dnia 29 maja 2011 r. i z dnia 24 stycznia 2012 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że twierdzenia skarżącej zawarte w pismach ustosunkowujących się do tych wezwań, wskazujące na brak potrzeby, czy też możliwości podjęcia działań sugerowanych przez organ nie są poparte dostatecznie przekonującą argumentacją. Tym samym Minister uprawniony był do uznania, że ojciec skarżącej utracił obywatelstwo polskie, a w konsekwencji utraciła je również skarżąca.
W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11 i 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego, art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie (Dz.U. z 2000 r., Nr 28, poz. 353 ze zm.), art. 3 § 1 i 2, art. 134, 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." oraz art. 7, 76, 77, 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 K.p.a.
Skarżąca podniosła, że wprawdzie przyjmuje się, iż strona nie powinna pozostawać bierna w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, ale nie ma przepisu, który nakładałby na nią obowiązek dostarczenia organowi konkretnych dowodów. To na organie spoczywa obowiązek ustalenia zaistnienia przesłanki z art. 11 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Jeżeli organ w sposób jednoznaczny nie jest w stanie wykazać, że ojciec skarżącej przyjął urząd publiczny w państwie obcym, to brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca utraciła obywatelstwo polskie.
Nie można domniemywać utraty obywatelstwa polskiego. Ponadto ojciec skarżącej nie mógł utracić obywatelstwa polskiego przebywając w R. [...], która nie była suwerennym państwem. Zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i organ z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów przyjęły, że ojciec skarżącej po osiedleniu się w R. wykonywał zawód nauczyciela i pełnił funkcję rabina w Kongregacji [...] w L. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na ustalenie, że ojciec skarżącej wykonywał zawód nauczyciela i pełnił funkcje publiczną w obcym państwie. Ojciec skarżącej po wyjeździe z Polski był ministrantem.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena, że organ wyjaśnił okoliczności faktyczne sprawy i trafnie przyjął, że zachodzą przesłanki do przyjęcia, że ojciec skarżącej utracił obywatelstwo polskie z uwagi na przyjęcie urzędu publicznego w państwie obcym jest prawidłowa i nie narusza przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego.
Przepis art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 1920 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego, która obowiązywała do dnia 18 stycznia 1951 r., stanowił, że obywatel polski traci obywatelstwo polskiego z mocy prawa, jeżeli przyjmie urząd publiczny w państwie obcym bez zgody właściwych organów. Przepis ten wyraźnie wiązał sankcję w postaci utraty obywatelstwa polskiego z przyjęciem urzędu publicznego w państwie obcym, przy czym przyjęcie urzędu publicznego w państwie obcym było konsekwencją własnych działań obywatela polskiego, będących realizacją jego woli. W doktrynie przyjmuje się, że przez urząd publiczny należało rozumieć stanowisko w służbie publicznej państwowej, samorządowej i we wszystkich instytucjach publicznoprawnych (W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980 r., str. 256). Kwestię przyjęcia urzędu publicznego należy oceniać w świetle przepisów prawa polskiego (kwalifikacja legis fori).
Przyjęcie takiego urzędu w obcym państwie powodowało powstanie stosunku zależności i posłuszeństwa wobec władz innego państwa, co stanowiło naruszenie obowiązku wierności Państwu Polskiemu. W przedwojennym orzecznictwie przyjmowano, że nieistotna była podstawa prawna (nominacja, umowa) objęcia takiego urzędu. W wyroku z dnia 21 grudnia 1932 r. (L. rej 5207/31, Zbiór wyroków NTA 1932, Nr 591A, OPA 1934 tom I, poz. 552), który dotyczył utraty obywatelstwa polskiego przez osobę, która na podstawie umowy podjęła pracę nauczyciela w Czechosłowacji, Najwyższy Trybunał Administracyjny przyjął, że nie ulega wątpliwości, iż stanowisko nauczyciela państwowego jest z istoty swojej urzędem publicznym.
Ponadto Trybunał stwierdził: "Urząd publiczny może być piastowany z obowiązku, opartego na stosunku publiczno-prawnym albo na stosunku prywatno-prawnym; pierwszy powstaje przez nominację, drugi – przez zawarcie umowy. (...) ustawodawca zagrażając utratą obywatelstwa przyjęcie urzędu publicznego w państwie obcym, kierował się celem, aby obywatele polscy nie pełnili służby publicznej w państwach obcych, a dla tego celu jest obojętne, czy pełnienie takiej służby opiera się na stosunku publiczno-prawnym, czy na stosunku prywatno-prawnym."
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że ojciec skarżącej przyjął urząd publiczny w państwie obcym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego. Sama skarżąca w swoim życiorysie sporządzonym w maju 2010 r. podała, że w okresie od 1948 do 1958 r. jej ojciec wykonywał zawód nauczyciela języka hebrajskiego oraz funkcję duchownego (Hebrew teacher and Minister o Religion) w R. [...]. Podobne informacje zawierają także inne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy wraz z tłumaczeniami przysięgłymi (świadectwo naturalizacji ojca skarżącej z [...] stycznia 1955 r., korespondencja dotycząca wyjazdu do [...] R. między rabinem S., Ambasadą B. w Polsce oraz American Join Distribution Committee). Przed wyjazdem z Polski ojciec skarżącej również pełnił funkcję nauczyciela w szkole hebrajskiej w Ł., a wcześniej w B. Wszystko to wskazuje, że ojciec skarżącej przyjął urząd publiczny w R. [...] i w związku z tym utracił obywatelstwo polskie.
Skoro zatem są okoliczności wskazujące na to, że ojciec skarżącej podjął służbę publiczną, przyjmując stanowisko nauczyciela, to nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonego wyroku. Ustalenie to, wbrew twierdzeniom skarżącej, jest wynikiem oceny dowodów i wniosków wyprowadzonych na ich podstawie, a nie domniemania.
Skarżąca nie przestawiła takich dokumentów, które pozwalałby na podważenie ustaleń i wnioskowania organów administracji. Organ kilkakrotnie wzywał skarżącą do przedłożenia do akt sprawy dokumentów potwierdzających przebieg pracy zawodowej jej ojca w R. [...]. Należy podkreślić, że wystąpienie z wnioskiem o potwierdzenie posiadania obywatelstwo polskiego wiąże się z obowiązkiem współpracy wnioskodawcy z organem prowadzącym postępowanie w celu ustalenia wszystkich niezbędnych w tym zakresie okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonych okoliczności może prowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla strony (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 820/08). Nałożenie na organy administracji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współdziałania w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ we własnym zakresie nie może, z uwagi na szczególne okoliczności sprawy dotyczące strony, zgromadzić wszystkich dowodów niezbędnych do załatwienia sprawy.
Okoliczność, że od czasu pobytu ojca skarżącej w R. [...] upłynęło wiele lat, a skarżąca wcześniej nie podejmowała żadnych starań mających na celu wyjaśnienie kwestii jej obywatelstwa nie oznacza, że jest ona zwolniona z obowiązku współpracy z organem prowadzącym postępowanie, a organ ten zobowiązany jest pozytywnie rozpatrzyć jej wniosek o stwierdzenie obywatelstwa polskiego, opierając się jedynie na jej twierdzeniach, że ojciec nie podjął żadnego urzędu publicznego.
Wbrew stanowisku skarżącej z uzasadnienia decyzji oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ojciec skarżącej utracił obywatelstwo polskie w 1948 r., albowiem wówczas po przyjeździe do R. podjął pracę na stanowisku nauczyciela.
W tym stanie rzeczy nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności zarzut przekroczenia przez organ administracji granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), jak też przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd pierwszej instancji miał podstawy do oddalenia skargi (art. 151 P.p.s.a. nie został naruszony), a więc nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł być zastosowany), natomiast zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2, art. 134 i art. 135 P.p.s.a.) nie ma uzasadnienia.
Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że okoliczności faktyczne ustalone w tej sprawie dają podstawy do stwierdzenia, że ojciec skarżącej utracił obywatelstwo polskie, a w konsekwencji wraz z nim utraciła to obywatelstwo, na podstawie art. 13 ustawy o obywatelstwie Państwa Polskiego małoletnia wówczas skarżąca.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.