Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 20/19 oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 października 2018 r., nr SKO.4150.335.2018, w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r., nr DAR-UA-VI.1618.2018, Prezydent Miasta Łodzi, na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu wniosku A. B., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo – socjalno – biurowego i urządzeń budowlanych wraz z drogą dojazdową i układem komunikacji wewnętrznej ze stanowiskami postojowymi dla samochodów osobowych oraz budowie zjazdu z ul. O. przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. O., na fragmentach działek ewid. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. B., reprezentowany przez adw. J. C., wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący się zarzucił naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie pełnego materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie właściwej analizy okoliczności sprawy oraz art. 61 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy bez przeprowadzenia właściwej analizy i w konsekwencji określenie w decyzji warunków dla strony niekorzystnych, w sposób nieuprawniony ograniczających możliwość zgodnego z prawem wykorzystania działki na cele budowlane.
Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 24 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium zauważyło, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych. Przedstawiając rozbieżne poglądy sądów administracyjnych odnośnie dopuszczalności takiego wskazania terenu inwestycji, organ stwierdził, że żaden przepis prawa nie przewiduje wprost zakazu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej. Wobec powyższego nie sposób uznać za wadliwe działania organu polegającego na ocenie możliwości wydania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych, opisanych we wniosku inwestora.
Kolegium stwierdziło, że w opisowej części analizy urbanistycznej wskazano jednoznacznie na brak jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym. Tym samym podzieliło pogląd organu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa, bowiem w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego nie występuje zabudowa, która pod względem funkcji oraz cech i parametrów mogłaby stanowić punkt odniesienia dla zabudowy planowanej, co musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. B., reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł zarzuty naruszenia art. 7, art. 10, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez uchylenie się organu od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie pełnego materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie właściwej analizy okoliczności sprawy oraz art. 61 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy bez przeprowadzenia właściwej analizy i w konsekwencji określenie w decyzji warunków dla strony niekorzystnych, w sposób nieuprawniony ograniczających możliwość zgodnego z prawem wykorzystania działki na cele budowlane.
Skarżący podtrzymał stanowisko, że przeprowadzona analiza w sposób nieuprawniony polegała na zawężeniu rozumienia pojęcia działek sąsiednich, w taki sposób, który nie uwzględnia charakterystyki obszaru. Przeprowadzona analiza – zdaniem skarżącego – pominęła charakterystykę obszaru, którego istota odpowiada projektowanej inwestycji, zaś przyjęte przez organ I instancji i zaaprobowane przez SKO sąsiedztwo ograniczone zostało do nieruchomości niezagospodarowanych w takim znaczeniu, że obejmowało nieruchomości, które nie zostały jeszcze objęte wykonywanymi w okolicy inwestycjami.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Sąd zaznaczył, że organy obydwu instancji stanęły na stanowisku, że analiza urbanistyczna obszaru analizowanego wykazała, iż w rozpatrywanej sprawie nie został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa. W granicach wyznaczonego obszaru analizowanego nie występuje zabudowa, która pod względem funkcji oraz cech i parametrów mogłaby stanowić punkt odniesienia dla zabudowy planowanej. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wniosek skarżącego istotnie nie zasługiwał na pozytywne załatwienie, jednak z innych przyczyn niż to wskazano w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji.
Sąd podniósł, że poza sporem pozostaje fakt, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo – socjalno – biurowego i urządzeń budowlanych wraz z drogą dojazdową i układem komunikacji wewnętrznej ze stanowiskami postojowymi dla samochodów osobowych oraz budowie zjazdu z ul. O. przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. O., na fragmentach działek ewid. nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]. Wynika z tego, że granice terenu inwestycji nie pokrywają się z granicami działek ewidencyjnych. Fakt ten zwrócił uwagę Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które prezentując odmienne poglądy wyrażane w judykaturze stanęło na stanowisku, że żaden przepis nie przewiduje zakazu wydania decyzji dla terenu inwestycji stanowiącego część działki ewidencyjnej, a narzucanie inwestorowi konieczności objęcia terenem inwestycji obszaru większego niż konieczny i wskazywany we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zaprzeczenie zasady swobody sposobu zagospodarowania gruntu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił tego poglądu. Zdaniem Sądu podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowa w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora.
Jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 1 (w zw. z art. 64 ust.
1) u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Literalne odczytanie treści przepisu wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego, jednak nie oznacza to, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 -8 rozporządzenia MI odnoszą się do pojęcia "działki".
Sąd w pełni podzielił poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w przywołanych w zaskarżonym wyroku orzeczeniach, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana oraz że dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby możliwością obchodzenia ograniczeń związanych m.in. z ochroną gruntów rolnych i leśnych, czy też intensyfikacją zabudowy działek.
Z uwagi na fakt, że Sąd doszedł do przekonania, iż rozpatrzenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla terenu rozumianego jako części działek ewidencyjnych nie jest możliwe, co determinowało oddalenie skargi, za zbędne uznał badanie kwestii prawidłowości wyznaczenia przez organy architektoniczne obszaru analizowanego i ustaleń w zakresie braku dobrego sąsiedztwa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł profesjonalny pełnomocnik A. B. Wyrok został zaskarżony w całości.
Wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przepisu art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegające na nieuprawnionym uznaniu, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie może dotyczyć jedynie części działek objętych zamiarem zagospodarowania;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia przywołanych w skardze na decyzję przepisów prawa materialnego, jakiego w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji;
- b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia przez WSA naruszenia powołanych w skardze na decyzję przepisów postępowania administracyjnego, jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Uzasadniając przytoczone zarzuty skarżący powołał argumentację tożsamą z podniesioną w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z: dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2561/17; dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18), zgodnie z którym ustalanie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.
Stanowisko to wynika z systemowej i celowościowej wykładni pojęcia "teren" użytego między innymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ("Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000") w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ("Przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy..."), art. 59 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. ("Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy") oraz w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ("teren ma dostęp do drogi publicznej") i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1).
Otóż ustalenie warunków zabudowy wymaga przede wszystkim dokonania oceny czy działka spełnia wymogi przewidziane przepisami prawa umożliwiające realizację planowanej zabudowy. O niej to bowiem jest mowa (a nie o jej fragmentach) przy określaniu obszaru analizowanego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.
Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przyjęcie, że warunki zabudowy można ustalać jedynie dla fragmentu działki ewidencyjnej, dawałoby między innymi sposobność do obchodzenia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych (uzależniających zwolnienie z obowiązku uzyskania zgody na przeznaczenie wskazanych tam gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III od powierzchni tychże gruntów). Prowadziłoby to również do możliwości obchodzenia ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana. (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18).
Wskazane wyżej systemowe uwarunkowania prawne oraz funkcjonalne aspekty wynikające z ustaleń warunków zabudowy każą odnosić te ustalenia do terenu objętego granicami działki ewidencyjnej bądź też granicami działek ewidencyjnych, jeżeli wnioskowanie zamierzenie ma być zlokalizowane w granicach więcej niż jednej działki ewidencyjnej.
Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że "określenie granic terenu objętego wnioskiem", o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania poddanej kontroli decyzji, dokonuje się w oparciu o granice, których przebieg został ustalony w trybie przewidzianym przepisami prawa, w tym przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 poz. 2101 ze zm.)
Mając powyższe na względzie nie można zgodzić się z zarzutem sformułowanym w pkt 1 skargi kasacyjnej.
Odnosząc się zaś do zarzutów określonych w pkt 2 a) i b) skargi kasacyjnej, dotyczących pominięcia przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku naruszenia przywołanych w skardze na decyzję przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, których – według skarżącego – dopuściły się organy administracji, należy potwierdzić, że Sąd I odstąpił od oceny zaskarżonej decyzji w zakresie wytyczonym treścią tychże zarzutów. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Przyjęcie przez Sąd, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, że pierwszym, najistotniejszym powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją było żądanie ustalenia warunków zabudowy dla części wskazanych we wniosku działek, stało się bowiem wystarczającą podstawą do oddalenia skargi i utrzymania w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.