Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 558/20, oddalił skargę G. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2019 r., którym utrzymano w mocy wydane na podstawie art. 74 k.p.a. postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. o odmowie umożliwienia skarżącemu przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "zastrzeżone", znajdujących się w aktach sprawy dotyczącej cofnięcia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy wynikające z nierozpoznania zarzutów podniesionych w skardze, mianowicie zarzutu naruszenia art. 74 § 1 k.p.a. poprzez błędną rozszerzającą wykładnię polegającą na nieuprawnionym zastosowaniu wyjątku od zasady jawności postępowania określonej w art. 73 § 1 k.p.a. i przedłożeniu ochrony informacji objętych tajemnicą państwową ponad ważny interes strony, zarzutu naruszenia art. 7 i art. 10 k.p.a., to jest zasad prawdy obiektywnej i czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez niezasadne nieudostępnienie stronie postępowania akt sprawy oraz zarzutu naruszenia art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 107 § 5 k.p.a. poprzez zaniechanie przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności faktycznych i prawnych bez wskazania przepisu prawa, który pozwalałby na takie postępowanie.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. "poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia (normy materialno prawnej, która pozwalałaby na ograniczenie uzasadnienia) oraz jej wyjaśnienie".
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Z uzasadnienia zaskarżonego w rozpoznawanej sprawie postanowienia wynika, że odmówiono skarżącemu umożliwienia przeglądania części akt sprawy dotyczącej cofnięcia mu zezwolenia na pobyt stały, stanowiącej dokument, któremu nadano klauzulę "zastrzeżone", z tego powodu, że ujawnienie skarżącemu tego dokumentu mogłoby zagrażać ważnemu interesowi państwowemu, w szczególności mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego.
Sąd pierwszej instancji, w ocenie NSA, zasadnie uznał, że stanowisko organu administracji jest trafne. Wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji rozpoznał istotę sprawy. Z akt sądowych wynika, że do Sądu pierwszej instancji, do kancelarii tajnej, wpłynął niejawny dokument, którego dotyczy zaskarżone postanowienie. Ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby zarzucono, iż Sąd pierwszej instancji z tym dokumentem się nie zapoznał. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej zasadniczy zarzut sprowadza się do twierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonego w postępowaniu przed tym Sądem zarzutu naruszenia art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 5 k.p.a. Zarzut naruszenia wskazanych przepisów został podniesiony w replice na odpowiedź na skargę (pismo procesowe z 10 lutego 2020 r.). Sprowadza się on, jak wynika z powołanego pisma procesowego, do twierdzenia, że organy administracji ograniczyły uzasadnienie wydanych w sprawie postanowień bez wskazania podstawy prawnej takiego ograniczenia.
Z uzasadnień postanowień wydanych w rozpoznawanej sprawie wynika, że organy administracji ograniczyły ich uzasadnienie w ten sposób, że stwierdziły, iż nie jest możliwe podanie szczegółowego uzasadnienia odmowy umożliwienia stronie przeglądania dokumentu zawierającego informację niejawną. Sąd pierwszej instancji takie stanowisko organów administracji podzielił. Stwierdził bowiem, że "(b)liższe, odwołujące się do konkretnych okoliczności faktycznych uzasadnienie przyjętego stanowiska nie było możliwe, bez narażenia na ujawnienie treści chronionych informacji". Uwzględniając wskazane stanowisko organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji NSA przyjmuje, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący art. 124 § 2, art. 126 i art. 107 § 5 k.p.a. można odczytywać w ten sposób, że zarzuca się, iż nie wskazano podstawy prawnej pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji bliższych informacji o treści dokumentu, którego nie udostępniono skarżącemu.
W związku z tym NSA stwierdza, że podanie w postanowieniu o odmowie umożliwienia stronie postępowania przeglądania dokumentu znajdującego się w aktach sprawy z uwagi na ważny interes państwowy bliższych informacji o treści tego dokumentu byłoby pozbawione logiki, gdyż prowadziłoby do tego, że strona postępowania, mając dostęp do postanowienia miałaby też dostęp do informacji, które tym postanowieniem są przed nią ukrywane. Ponadto wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w sprawie, która dotyczy cofnięcia udzielonego cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to więc sprawa, do której mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy organ wydający decyzję lub postanowienie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy może odstąpić od sporządzenia ich uzasadnienia w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień wynika, że dokument, którego przeglądania skarżącemu uniemożliwiono, zawiera treści wymagające ochrony z uwagi na możliwy szkodliwy wpływ ich ujawnienia na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego. W ocenie NSA istniała zatem podstawa prawna pominięcia w uzasadnieniu wydanych w sprawie postanowień bliższych informacji o treści dokumentu, którego dotyczyło zaskarżone postanowienie.
Skoro istniała podstawa prawna pominięcia w uzasadnieniu wydanych w sprawie postanowień bliższych informacji o treści dokumentu, którego dotyczyło zaskarżone postanowienie, to te informacje mogły być pominięte także przez Sąd pierwszej instancji. Tym samym nie jest zasadna podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., która – jak się wydaje, gdyż w tym zakresie skarga kasacyjna nie jest jasna – dotyczy pominięcia w uzasadnieniu wyroku bliższych informacji o treści dokumentu chronionego zaskarżonym postanowieniem.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika także, że podstawę kasacyjną zawierającą zarzut nierozpoznania istoty sprawy uzasadnia się popełnionymi przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędami. Jak się wydaje, powołując się m.in. na pomyłkę w sygnaturze uzasadnienia zaskarżonego wyroku sugeruje się, iż Sąd pierwszej instancji posłużył się uzasadnieniem z innej podobnej sprawy, ale dotyczącej decyzji, a nie postanowienia. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż błędna sygnatura to IV SA/Wa 558/19, a więc różniąca się od właściwej sygnatury rokiem wpływu, co wskazuje na pisarską omyłkę.
Ponadto sprawa o sygnaturze IV SA/Wa 558/19 dotyczyła odmowy stwierdzenia obywatelstwa polskiego, a więc nie była podobna do rozpoznawanej sprawy. Co więcej, z dostępnych NSA informacji wynika, że w sprawie tej nie sporządzono uzasadnienia. W końcu błędy Sądu pierwszej instancji polegające na tym, że w jednym miejscu uzasadnienia pisze o skarżącej zamiast o skarżącym i o decyzji w innym przedmiocie niż zaskarżone postanowienie nie mogą świadczyć o nierozpoznaniu istoty sprawy, gdyż istota sprawy, czyli zgodność zaskarżonego postanowienia z prawem została rozpoznana niezależnie od tych oczywistych błędów Sądu pierwszej instancji.
Sąd ten bowiem wyjaśnił zagadnienie wyważenia interesu publicznego z interesem strony postępowania administracyjnego pozbawionej pełnego dostępu do akt sprawy jej dotyczącej, a także kwestię właściwego uzasadnienia stanowiska organu administracyjnego z uwzględnieniem konieczności ochrony informacji niejawnych. Wskazał też, że nie jest trafne stanowisko skarżącego przyjęte w skardze, jakoby organy administracji zrównały klauzulę "zastrzeżone" z zawartą w art. 74 § 1 k.p.a. przesłanką wyłączenia możliwości dostępu strony postępowania do akt sprawy z powodu ważnego interesu państwowego. Zostało przez Sąd pierwszej instancji podkreślone, że organy administracji, powołując się na przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 742) oceniły, uwzględniając treść niejawnych wobec skarżącego informacji, że ich ujawnienie mogłoby mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej zadań z zakresu bezpieczeństwa publicznego.
Ocenił też zaskarżone postanowienie w szerszym kontekście zapewnienia stronie postępowania możliwości obrony jej praw w postępowaniu, w którym część akt sprawy jest dla strony niedostępna. Przy tych rozważaniach sięgnął do orzeczeń dotyczących wpływu uniemożliwienia dostępu strony postępowania do akt sprawy na zgodność z prawem decyzji administracyjnych. Wówczas też, jak należy sądzić, został popełniony błąd, z którego wynikł nieadekwatny do okoliczności sprawy fragment uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna i w związku z tym podlega na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 1,5 roku. Jednocześnie wciąż obowiązuje stan epidemii ogłoszonej w związku z epidemią COVID-19, co świadczy o tym, że przeprowadzanie rozpraw może wywołać zagrożenie dla osób w nich uczestniczących. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzać rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.