Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1134/22 oddalił skargę Starosty Wejherowskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 27 kwietnia 2022 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 17 lipca 2020 r. do Starosty Wejherowskiego (dalej: Starosta, skarżący) wpłynął wniosek M. K. (dalej: inwestor) o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obr. [...], w R. Pismem z 24 września 2020 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Jednocześnie w tym samym dniu Starosta wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości wniosku, w terminie do 17 listopada 2020 r. W dniu 4 listopada 2020 r. do organu wpłynęło pismo inwestora z 16 października 2020 r., z uzupełnieniem wskazanych w wezwaniu braków. Starosta, decyzją z 16 listopada 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla tej inwestycji.
Pismem z 17 lutego 2022 r. Wojewoda Pomorski (dalej: Wojewoda) zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: Prawo budowlane). Postanowieniem z 25 marca 2022 r. Wojewoda nałożył na Starostę karę pieniężną w wysokości 8 500 zł za 17 dni zwłoki w wydaniu decyzji z 16 listopada 2020 r.
Po rozpoznaniu zażalenia Starosty, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) postanowieniem z 27 kwietnia 2022 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił jej wysokość na 7 500 zł.
W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że od wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (17 lipca 2020 r.) do wydania decyzji (16 listopada 2020 r.) upłynęły 122 dni. Od tej liczby, zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, należało odliczyć 65 dni jako ustawowo określony czas na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Odliczeniu podlegał też czas na wykonanie wezwania Starosty do uzupełnienia braków wniosku, tj. 41 dni (od 24 września do 4 listopada 2020 r.), błędnie obniżony przez organ pierwszej instancji do 40 dni. Z uwagi na to, że ustawowy termin 65 dni na wydanie decyzji, licząc od dnia złożenia wniosku, tj. 17 lipca 2020 r., upłynąłby w niedzielę, 20 września 2020 r., odliczeniu podlegał jeszcze 1 dzień. Termin na wydanie decyzji przypadłby na pierwszy dzień roboczy, tj. poniedziałek, 21 września 2020 r., co również błędnie pominął Wojewoda. Jak podsumował GINB, Starosta przekroczył termin na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę o 15 dni (122-65-41-1=15), co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej w wysokości 7 500 zł.
W odniesieniu do zarzutów Starosty, kwestionujących uznanie przekroczenia przez ten organ terminów wynikających z art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego za zwłokę, GINB stwierdził, że w sprawie organ podjął pierwsze czynności w sprawie dopiero 24 września 2020 r., a więc 69 dni od wpływu wniosku.
Podobnie, za niepodlegające uwzględnieniu, GINB uznał zarzuty dotyczące braków kadrowych i problemów organizacyjnych wynikających z pandemii COVID-19. Tego rodzaju problemy nie mogą zostać uznane za przeszkody niezależne od organu, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. W okresie prowadzenia kontrolowanego postępowania nie obowiązywały już art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., dalej: ustawa COVID-19), na mocy których wstrzymanie rozpoczęcia oraz zawieszenie biegu terminów miało miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. (jak wskazał GINB) do 23 maja 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd pierwszej instancji) oddalił skargę Starosty, stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że GINB prawidłowo obliczył okres załatwienia sprawy, z którego wynika, że Starosta o 15 dni przekroczył termin na wydanie decyzji.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że wskazane opóźnienie nie było zawinione przez organ, ponieważ w okresie rozpoznawania wniosku inwestora trwał stan epidemii i organ miał trudności związane z absencją pracowników, tj. opóźnienia tego nie można uznać za zwłokę w rozumieniu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko GINB, zgodnie z którym w sprawie nie miały zastosowania przepisy szczególne ustawy COVID-19 dotyczące m.in. wstrzymania biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja kończąca postępowanie przed organem pierwszej instancji została wydana 16 listopada 2020 r., a dopiero od 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie przepis art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 organ administracji publicznej mógł wstrzymać bieg terminów załatwiania spraw na okres nie dłuższy niż 30 dni, o czym zawiadamiał strony. Ogłoszenie takiego zawiadomienia wyłączało wywodzenie wobec organu administracji publicznej środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy COVID-19). Przepisy te nie mogły mieć więc w tej sprawie zastosowania.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, sam fakt obowiązywania stanu epidemii w czasie trwania postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie uzasadnia przyjęcia, że każde opóźnienie organu w rozpoznaniu wniosku inwestora jest opóźnieniem usprawiedliwionym z powodu wystąpienia przyczyn niezależnych od organu. Ustawodawca wprowadzał w tym okresie konkretne rozwiązania ustawowe i tylko na podstawie wskazanych przepisów szczególnych można uznać opóźnienie organu w wydaniu decyzji za usprawiedliwione.
Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do wniosku skarżącego o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP stwierdził, że warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość składu orzekającego co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, oraz to, by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym sformułowanym przez skarżącego do Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślił jednak, że skarżący może samodzielnie skorzystać z przysługujących mu środków prawnych w tym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Wejherowski, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego, polegające oddaleniu skargi na decyzję administracyjną o nałożeniu kary administracyjnej, pomimo braku zwłoki;
- 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, polegające na oddaleniu skargi na decyzję administracyjną wydaną na podstawie przepisów sprzecznych z Konstytucją RP.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie postanowienia GINB z 27 kwietnia 2022 r. w całości i poprzedzającego go postanowienia Wojewody z 25 marca 2022 r. oraz o zasądzenie od organu administracji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Skarżący wniósł też o przedstawienie przez Sąd Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, co do zgodności art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351) z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
- 2. W sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego.
Z niekwestionowanego w sprawie stanu faktycznego wynika, że Starosta wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę przekraczając ustawowo określony termin o 15 dni. Treść art. 35 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wskazuje wprost, że gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi (...) karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego). Przywołany przepis realizuje zasadę szybkości postępowania administracyjnego, a użyte w nim sformułowania w sposób jasny określają obowiązki organu wyższego stopnia w razie spełnienia przewidzianych w nim przesłanek.
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że opóźnienie w wydaniu decyzji było zawinione przez organ. Od całkowitego czasu trwania postępowania zostały odliczone dni, o których mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Pozostały okres (15 dni) to czas, w którym Starosta, mimo ustawowego obowiązku, nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Takiej sytuacji nie mogą uzasadniać braki kadrowe organu czy też problemy organizacyjne, które też nie mogą wpływać negatywnie na stronę i ograniczać jej prawo do rozpoznania sprawy w zakreślonym przez ustawodawcę terminie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7690/21, LEX nr 3527592 i z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3244/19, LEX nr 3015164).
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przeanalizował też podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2. Ustawodawca, co podkreślił Sąd w uzasadnieniu wyroku, wprowadzał przepisy szczególne, reagując w ten sposób na dynamiczną sytuację związaną z obowiązywaniem na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Tylko na podstawie takich przepisów, obowiązujących w danym czasie, możliwe było przyjęcie, że opóźnienie organu było niezawinione. W sprawie postępowanie prowadzone przez Starostę nie toczyło się w okresie, w którym ustawodawca przewidział zawieszenie lub wstrzymanie biegu terminów z mocy ustawy lub możliwość takiego zawieszenia aktem właściwego organu. Jak podał skarżący, od 12 do 21 września 2020 r., tj. w okresie, w którym wniosek czekał na merytoryczne opracowanie, pracownik prowadzący postępowanie przebywał na kwarantannie.
Nie można jednak pominąć faktu, że wniosek inwestora wpłynął do organu 17 lipca 2020 r. i już od tego dnia oczekiwał na rozpoznanie. Dopiero 24 września 2020 r. zostało przygotowane wezwanie do uzupełnienia jego braków. Oznacza to, że od 17 lipca do 11 września 2020 r. w sprawie nie podjęto żadnych czynności, a jednocześnie skarżący nie wskazał, by w tym czasie doszło do sytuacji uzasadniającej brak jego winy. Przywołany przez skarżącego w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10 (LEX nr 1082616) jedynie potwierdza ocenę, że to skarżący ponosił winę w opóźnieniu rozpoznania wniosku inwestora. Argumentacja podniesiona w wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 1765/10 dotyczyła sytuacji, w której rozpoznający sprawę organ nie mógł podjąć czynności, ponieważ to strona, przez zmiany projektu budowlanego, przedłużała postępowanie. W sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Inwestor uzupełnił braki wniosku przed upływem wyznaczonego terminu.
- 3. Nie było też podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana na podstawie przepisów Prawa budowlanego, sprzecznych z Konstytucją RP, tj. z jej art. 2, 16 ust. 2 i art. 165 ust.
- 2. Za słuszne uzasadnienie takiego zarzutu nie można uznać stanowiska, przedstawionego w skardze kasacyjnej, zgodnie z którym nakładanie kar administracyjnych za zwłokę w realizacji jednego rodzaju zadań jest ewidentnym naruszeniem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Stosowanie przez ustawodawcę środków dyscyplinujących organy administracji jest sposobem na zapewnienie sprawnego prowadzenia postępowania administracyjnego, co mieści się w założeniach demokratycznego państwa prawnego. Jednocześnie, nałożenie na organ przewidzianej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego kary pieniężnej zostało ograniczone wskazanymi tam okolicznościami i jest możliwe tylko wtedy, gdy brak działania organu jest nieusprawiedliwiony. Na podobną argumentacją wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2023 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1026/22 (LEX nr 3626768), zapadłym w podobnym stanie faktycznym, ze skargi tego samego skarżącego co w rozpoznawanej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie, podzielając tym samym stanowisko Sądu pierwszej instancji.
- 4. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.