Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2692/19, oddalił skargę Y. K. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2019 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Z postanowienia Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. wynika, że organ administracji ustalił następujący stan faktyczny sprawy.
Skarżący 10 stycznia 2018 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Tego samego dnia skarżący został wezwany w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku o informację, o której mowa w art. art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.), w terminie 21 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżący wniosek o wymagany dokument uzupełnił 1 lutego 2018 r. i tego samego dnia złożył wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wniosek o przywrócenie terminu uzasadniał tym, że musiał oczekiwać na wydanie przez właściwy organ wymaganego dokumentu.
W tych okolicznościach Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu uznając, że skarżący uchybił terminowi ze swojej winy, gdyż dopiero 24 stycznia 2018 r. wystąpił do właściwego organu o wydanie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ponadto Wojewoda stwierdził, że cudzoziemiec ubiegający się o zezwolenie na pobyt czasowy już w dniu składania wniosku powinien posiadać wszystkie wymagane dokumenty lub złożyć je niezwłocznie po odebraniu wezwania o uzupełnienie wniosku.
W zażaleniu na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu skarżący twierdził, że jak tylko otrzymał wezwanie do uzupełnienia wniosku zwrócił się do podmiotu powierzającego mu pracę o wystąpienie do właściwego organu o wydanie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku ze stwierdzeniem organu, że o wydanie wymaganego dokumentu wystąpiono dopiero 24 stycznia 2018 r. stwierdził, że nie ma wpływu na działanie podmiotu powierzającego mu pracę.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i nadto stwierdził, że stosownie do art. 113a ustawy o cudzoziemcach stroną postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest wyłącznie cudzoziemiec, "a zatem działania innych podmiotów poza stroną nie mogą wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia organów administracji".
Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację organów administracji.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że organ administracji bezpodstawnie przyjął, że skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy nastąpiło bez jego winy,
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 58 § 2 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, mimo że organ administracji błędnie nie przywrócił skarżącemu terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi ewentualnie przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach, gdyż trafnie zarzuca się, że skarga została oddalona, mimo że organ administracji wadliwie przyjął, iż skarżący uchybił terminowi do uzupełnienia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę ze swojej winy.
Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. w wezwaniu do usunięcia braków formalnych podania należy określić termin usunięcia braków podania nie krótszy niż 7 dni. W poprzednim brzmieniu powołany przepis przewidywał ściśle określony termin 7 dni na usunięcie braków podania. W tych okolicznościach zmiana przepisu w zakresie terminu usunięcia braków podania, polegająca na zastąpieniu ściśle określonego terminu terminem minimalnym, świadczy o zamiarze umożliwienia organowi administracji dostosowania długości terminu usunięcia braków podania do okoliczności sprawy. W związku z tym powołany przepis należy wykładać w ten sposób, że długość terminu usunięcia braków podania ustalana przez organ administracji powinna zależeć od okoliczności konkretnej sprawy, w szczególności uwzględniać czas, jaki może być potrzebny na uzupełnienie braku.
Nic przy tym nie wskazuje, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy jedynie takich braków formalnych, które polegają na tym, że na skutek błędu lub niewiedzy nie dołączono do podania istniejącego w chwili składania podania dokumentu. Gdyby tak było to nie byłoby konieczne wydłużanie siedmiodniowego terminu, gdyż 7 dni to termin nawet za długi na usunięcie braków polegających jedynie na doręczeniu organowi administracji już istniejącego dokumentu. Nie jest w związku z tym trafny argument organów administracji, że cudzoziemiec składając wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę powinien już posiadać wszystkie wymagane dokumenty. Takiego obowiązku nie sposób wyinterpretować z art. 64 § 2 k.p.a.
Zauważyć też należy, że jeżeli chodzi o informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to nie jest ona konieczna we wszystkich przypadkach składania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Z art. 125 ustawy o cudzoziemcach wynika, że ta informacja to ustawą przewidziany sposób wykazania przesłanki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, określonej w art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, czyli tego, że podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Nie jest to jednak bezwzględna przesłanka udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z art. 114 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach przewidziano od niej szereg wyjątków. Ta duża liczba wyjątków, jak podano w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 107), którą m.in. zmieniono art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach z dniem 12 lutego 2018 r. w taki sposób, że informacja, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest już wymogiem formalnym wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, lecz jest składana w toku postępowania, powodowała, że w wielu przypadkach nie było jasne, czy cudzoziemiec jest obowiązany wykazać, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy i dołączyć do wniosku informacje starosty potwierdzające spełnienie tej przesłanki (druk nr 1780 Sejmu VIII kadencji).
Jest to kolejny argument przeciwko tezie organów administracji, że skarżący powinien był posiadać informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, już w chwili składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Zgodnie z art. 88c ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, starosta wydaje na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia złożenia oferty pracy w powiatowym urzędzie pracy, jeżeli z analizy rejestrów bezrobotnych i poszukujących pracy nie wynika, że istnieje możliwość zorganizowania rekrutacji albo w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia złożenia oferty pracy w przypadku organizowania rekrutacji wśród bezrobotnych i poszukujących pracy.
Uwzględniając wskazane okoliczności NSA stwierdza, że wyznaczony skarżącemu termin 21 dni na usunięcie braku wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, polegającego na niedołączeniu informacji, o której mowa w art. art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, był zbyt krótki biorąc pod uwagę po pierwsze, ustawowe terminy udzielenia przez właściwy organ administracji wskazanej informacji, po drugie, fakt, że o wskazaną informację mógł wystąpić jedynie podmiot powierzający skarżącemu pracę i do jej uzyskania wymagane było przygotowanie i złożenie w powiatowym urzędzie pracy oferty pracy.
W konsekwencji powyższego w ocenie NSA uchybienie przez skarżącego zbyt krótkiemu terminowi wyznaczonemu przez organ administracji nie może być uznane za uchybienie zawinione.
W tym stanie rzeczy NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna oraz że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podejmując zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie naruszono art. 58 § 1 k.p.a., w którym stanowi się, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.
Wobec uwzględnienia skargi od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł o zwrocie kosztów postępowania za obie instancje.
Wobec tego, że skarżący w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.