Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Stowarzyszenia A. w I. (dalej: skarżące stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] października 2012 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że pismem z 30 lipca 2008 r. B. Spółka z o.o. z siedzibą w M. (dalej: inwestor) zwróciła się do Burmistrza Gminy Iwonicz-Zdrój o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci budowy farmy wiatrowej o łącznej mocy 10 MW.
Postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Burmistrz Gminy Iwonicz-Zdrój dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony skarżące stowarzyszenie, a także Stowarzyszenie C. z siedzibą w R. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Burmistrz Gminy Iwonicz-Zdrój odmówił inwestorowi określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor.
Decyzją z [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia organowi I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, argumentacja organu I instancji, pomimo jej obszerności, była ogólnikowa i nieprzekonująca, a stanowisko Burmistrza Gminy nie korespondowało z przepisami materialnoprawnymi i nie wskazywało konkretnych okoliczności uzasadniających wydanie decyzji odmownej. Stwierdzono, że jeżeli raport zawierał braki lub nieścisłości organ powinien przed wydaniem decyzji wezwać inwestora do jego uzupełniania lub poprawienia we wskazanym zakresie, a przede wszystkim określić jego zakres w postanowieniu stwierdzającym obowiązek przedstawienia raportu, także co do wariantów inwestycji. Planowane przedsięwzięcie zostało pozytywnie uzgodnione przez uprawnione organy, które to uzgodnienia powinny determinować treść decyzji w zakresie kwestii środowiskowych.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji niezasadnie oparł swoje rozstrzygnięcie na obawach mieszkańców przed negatywnym oddziaływaniem inwestycji na ich zdrowie oraz utratą atrakcyjności terenów sąsiednich, ponieważ powinien mieć na względzie przesłanki ustawowe związane z negatywnym oddziaływaniem inwestycji na środowisko. Ponadto, skoro dla terenu inwestycji opracowano plan miejscowy będący aktem prawa miejscowego, to niezasadnie powołano się na § 2 ust. 3 Statutu Uzdrowiska Iwonicz-Zdrój z 20 czerwca 2009 r. (Dz.Urz. Woj. Podk. Nr 58 z 27 lipca 2009 r.) i art. 38a ust. 1 pkt 12 i ust. 3 ustawy z 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399), dokonując oceny zgodności planu miejscowego z obowiązującymi przepisami prawa. Późniejsze uchwalenie Statutu Uzdrowiska nie pozbawiło planu miejscowego mocy obowiązującej.
Zdaniem organu odwoławczego, ograniczenia i nakazy wynikające z art. 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, nie mogą stanowić podstawy formułowania wniosków co do dopuszczalności samej lokalizacji inwestycji w ramach niniejszego postępowania, ponieważ na tym etapie inwestycję powinno się oceniać jedynie przez pryzmat planu miejscowego opracowanego dla terenu inwestycji. Nakazy i ograniczenia oceniano w toku procedury planistycznej.
Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia dokonano z naruszeniem przepisów o właściwości organów. Stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.; dalej: p.o.ś.), uzgodnienia należało dokonać z właściwym organem ochrony środowiska, którym stosownie do art. 378 p.o.ś. był starosta, ponieważ w rozpoznawanej sprawie sporządzenie raportu było fakultatywne, co wynikało z § 3 ust. 1 pkt 6 i § 5 pkt 2 lit. e/ i j) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573). Stosownie do art. 153 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.
Nr 199, poz. 1227 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa), regionalny dyrektor ochrony środowiska nie przejął kompetencji starosty w zakresie uzgodnień.
Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że Burmistrz Gminy Iwonicz-Zdrój dopuścił do udziału w postępowaniu skarżące stowarzyszenie z naruszeniem art. 46a oraz art. 31 ust. 1 i 1a p.o.ś. Treść wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie zawierała wymaganych prawem uwag lub wniosków. W aktach brakuje także wypisów z ewidencji gruntów lub innych dokumentów, na podstawie których ustalono krąg stron postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowe ustalenie tego kręgu jest istotne z uwagi na konieczność zapewnienia uprawnień procesowych stronom postępowania, w tym możliwości dokonywania doręczeń przez obwieszczenie, stosownie do art. 46a ust. 5 p.o.ś. i art. 49 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję wniosło skarżące stowarzyszenie.
Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy poprawnie zinterpretował treść przepisów regulujących udział organizacji ekologicznej w postępowaniu w sprawach z zakresu ochrony środowiska, w stanie prawnym obowiązującym do 15 listopada 2008 r. Wymogi odnośnie zgłoszenia się organizacji ekologicznej wynikają z art. 32 i art. 33 ust. 1 p.o.ś.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że decyzja Burmistrza Gminy Iwonicz-Zdrój z [...] czerwca 2012 r. ma charakter ogólnikowy. W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju uchybienie mogło zostać usunięte w postępowaniu odwoławczym tylko przy założeniu, że organ I instancji zebrał i wyjaśnił istotne dla sprawy okoliczności, a więc między innymi dotyczące raportu. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie takich ustaleń nie dokonano. Dodatkowo na rzecz uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy przemawiała konieczność dokonania uzgodnienia z właściwym organem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące stowarzyszenie.
Skarżące stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez dokonywanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji przez organizację społeczną, która zdaniem organu odwoławczego nie została uznana za stronę postępowania, co powinno skutkować odrzuceniem skargi. Jednocześnie Sąd I instancji zaniechał precyzyjnej oceny w powyższym zakresie, co uniemożliwia ustalenie, czym się kierował rozpatrując merytorycznie skargę i uznając tym samym, że organizacja spełniła wymogi z art. 33 ust 1 ustawy p.o.ś.
Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz w związku z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. przez brak udowodnienia, że sprawa nie mogła zostać rozstrzygnięta przez organ odwoławczy.
Skarżące stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy podkreślić, że zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Ponadto chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., ponieważ brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia tych przepisów. W szczególności w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie wystąpiło.
Ponadto skład orzekający w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 444/11 dotyczące przesłanek dopuszczenia organizacji ekologicznej do toczącego się postępowania na podstawie art. 33 ust. 1 p.o.ś. Powyższy przepis stanowił bowiem, że tylko te organizacje ekologiczne, które uzasadnią to miejscem swojej działalności, a także zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu administracyjnym wymagającym udziału społeczeństwa i złożą uwagi lub wnioski w ramach tego postępowania, mogą uczestniczyć w tym postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 4 k.p.a. nie stosuje się). Dlatego też udział w takim postępowaniu ograniczony został terminem, a w stosunku do organizacji ekologicznej dodatkowo jej miejscem działania i obowiązkiem złożenia w terminie uwag i wniosków. Z tych względów Komisja Europejska stwierdziła, że nieprawidłowo dokonano transpozycji pojęcia "zainteresowana społeczność" z art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337/EWG, co doprowadziło do znacznego rozszerzenia zakresu uprawnień przysługujących organizacjom ekologicznym w postępowaniu z udziałem społeczeństwa i w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (zob. rządowe uzasadnienie projektu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Ponadto pełna implementacja nastąpiła dopiero w art. 44 cyt. ustawy środowiskowej.
Po drugie, w świetle dyspozycji art. 153 ustawy środowiskowej zastosowanie powinny mieć jeszcze przepisy ustawy p.o.ś. czyli art. 33 ust. 1 i 1a p.o.ś. chociaż ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, nie w pełni implementowała dyrektywę Rady 85/337/EWG, wprowadzając ograniczenia dostępu organizacji ekologicznej do postępowania.
Należy także zaznaczyć, że przepisy dyrektyw skierowane są do państw członkowskich i określają cel, który powinien został osiągnięty w wyznaczonym terminie, a wybór metody i sposobu realizacji celu należy do państw członkowskich. natomiast, jeżeli przepisy dyrektywy nie zostały implementowane do krajowego porządku prawnego, to w relacji podmiot – państwo można się na nie powołać jeżeli są precyzyjne, bezwarunkowe oraz nastąpił upływ terminu transpozycji dyrektywy do prawa krajowego.
Z kolei z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika zasada pierwszeństwa stosowania w takim przypadku prawa unijnego nad prawem krajowym. Wynika z niej, że każdy podmiot może wywodzić z przepisów danej dyrektywy swoje prawa wobec państwa jeżeli są to przepisy jasne i bezwarunkowe oraz jeżeli upłynął termin do jej implementacji zaś dane państwo członkowskie jej nie implementowało lub była ona niepełna czy też nieprawidłowa. W tej sprawie nie budzi wątpliwości, że dana dyrektywa 85/337/EWG znowelizowana dyrektywą parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE – nie została – nowelą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw – implementowana w pełnym zakresie, ponieważ pełna implementacja dokonana została z dniem 15 listopada 2008 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy środowiskowej, zaś co do udziału organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym nastąpiło to w art. 44 tejże ustawy.
Ponadto, termin implementacji tej dyrektywy upłynął z dniem 25 czerwca 2005 r. (art. 6 dyrektywy 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. – Dz.Urz UE L 2003.156.17). Natomiast przepis art. 153 ustawy środowiskowej tylko stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy p.o.ś., czyli w tej sprawie byłby to art. 33 ust. 1 i 1a p.o.ś. Z kolei zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli zachodzi tak jak w tej sprawie niezgodność art. 10a cyt. dyrektywy z art. 33 ust. 1 i 1a p.o.ś., to należy uznać pierwszeństwo stosowania prawa unijnego. W tej sprawie oznacza to, że przepisy art. 33 ust. 1 i 1a p.o.ś. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 listopada 2008 r., w świetle art. 153 ust. 1 ustawy środowiskowej nie będą miały zastosowania do udziału danej organizacji ekologicznej w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie, ponieważ pierwszeństwo w zastosowaniu ma przepis art. 10a cyt. dyrektywy Rady 85/337/EWG w brzmieniu nadanym po nowelizacji przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/35/WE – Dz.Urz UE L 2003.156.17 (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 15 października 2009 r., C-263/08).
Po trzecie, należy podkreślić, że Sąd I instancji nie naruszył także art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. Wynika to z tego, że prawidłowo poddał kontroli przesłanki zastosowania w tej sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jeżeli taka decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy – co wystąpiło w tej sprawie – ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Ponadto Sąd I instancji prawidłowo także orzekł, że organ odwoławczy właściwie wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy przez organ I instancji, a więc dlaczego wykluczył zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 136 k.p.a., co do samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W szczególności wynika to z tego, że biorąc pod uwagę przepis art. 15 k.p.a. regulujący zasadę ogólną k.p.a., tj. dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 136 k.p.a. nie może konwalidować tego rodzaju wad postępowania administracyjnego, które wystąpiły w tej sprawie. Dotyczy to przede wszystkim wad, które zawierał raport o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności w zakresie wariantów realizacji powyższego przedsięwzięcia oraz jego zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Także uzgodnienie warunków realizacji tego przedsięwzięcia w świetle przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. oznacza, że właściwym organem uzgadniającym w ówczesnym stanie prawnym był starosta na podstawie art. 378 p.o.ś. w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 i § 5 pkt 2 lit. e/ i j/ cyt. rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. oraz w związku z art. 153 ustawy środowiskowej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.