Uzasadnienie
II OSK 3096 / 12
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] S.A. w W. na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Drawsku Pomorskim na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.- zwanej dalej ustawą o Państwowej Straży Pożarnej), § 38 ust. 2 rozporządzania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.- zwanej dalej ustawą o transporcie kolejowym) nakazał [...] S.A. w W. wykonanie w terminie do dnia 20 maja 2012 r. mineralizacji pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych Nr 210 (Chojnice – Runowo Pomorskie od km 99,5 do km 109,2 po stronie lewej oraz od km 100,1 do km 109,2 po stronie prawej) oraz 410 (Grotniki Drawskie – Choszczno od km 81,05 do km 82,7) na obszarach leśnych Nadleśnictwa S. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] S.A. podniosły, że w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw, aby nakładać na nią jako zarządcę linii kolejowej wskazany w skarżonej decyzji obowiązek.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając stanowisko organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, że nałożenie przedmiotowego obowiązku wynika z faktu, iż głównym zagrożeniem ze strony pociągu dla położonych w sąsiedztwie torowisk obszarów leśnych jest proces hamowania pociągu, a nałożenie tegoż obowiązku wynika z art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym.
Skargę na powyższą decyzję złożyły [...] S.A., wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej art. 55 ustawy o transporcie kolejowym daje zarządcy jedynie uprawnienie, a nie obowiązek, zaś obowiązek wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów spoczywa na właścicielach lasu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., stwierdzając, że w akcie tym w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego § 34 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) oraz wcześniejszego § 34 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138) nie określono podmiotów zobowiązanych do wykonania pasów przeciwpożarowych, ale odesłano do przepisów właściwych ustaw.
Cytując treść art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, Sąd uznał, że przepis ten nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Dodatkowym potwierdzeniem obowiązków skarżącej jest art. 55 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Kwestie zaś parametrów pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch uregulowane są w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955).
Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. Wskazując na powyższe uregulowania Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał twierdzenia skarżącej Spółki odnośnie adresata przedmiotowego obowiązku. W wydanym na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.) nie wymieniono wśród pasów przeciwpożarowych tego oddzielającego las od linii kolejowej (§ 10). Znalazł on swe uregulowanie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. (§ 38 ust. 1), wydanym na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Z tych też przyczyn Sąd podzielił stanowisko organu, iż z mocy art. 17 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej linii kolejowych usytuowanych na terenach leśnych, poprzez tworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych należy do zarządców infrastruktury kolejowej, zaś właściciele lasów nie mogą przeciwstawić się uprawnieniom zarządców, które wykonywane są w pewnych przypadkach za odszkodowaniem, bądź też na koszt właścicieli lasów.
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 K.p.a., ani też błędnej wykładni art. 17 ust. 1 i art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach i stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej w sąsiedztwie lasów jest zarządca infrastruktury kolejowej, tj. skarżąca Spółka.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym przez bezpodstawne uznanie, że wymienione przepisy prawa obligują skarżącą do wykonywania pasów przeciwpożarowych, a całkowite pominięcie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów,
- 2. prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym przez dokonanie wykładni tych przepisów prawa niezgodnie z literalnym brzmieniem i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, a w szczególności pojęcia ochrona przeciwpożarowa, które występuje w niemalże wszystkich aktach prawnych regulujących sferę produkcyjną i socjalną podmiotów, w tym w kodeksie pracy i absolutnie nie może przesądzać o obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a ponadto przyjęcie, że określone prawo, jak w przypadku art. 55 stanowi jednocześnie obowiązek nałożony przez ustawodawcę, podczas gdy prawa nie można utożsamiać z obowiązkiem,
- 3. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), bowiem w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi, a to:
- - art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. przez całkowite pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącego na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienia tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu,
- - art. 33 P.p.s.a. poprzez pominięcie właściciela lasów jako uczestnika, który w postępowaniu powinien występować na prawach strony, bowiem obowiązek urządzenia pasów przeciwpożarowych, a w każdym razie ich koszt – w przypadku pozostania w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji - będzie ponosił właściciel lasów,
- - art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez jego bezpodstawne niezastosowanie wobec faktu, iż decyzja Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie i decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Drawsku Pomorskim narusza prawo materialne i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o uchylenie decyzji Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2012 r., uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] marca 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów całego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem w niej przedstawiony sprowadzał się do ustalenia, czy art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządcę infrastruktury kolejowej obowiązek urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej, czy też jak chce tego autor kasacji stanowi tylko prawo zarządcy do działania w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, iż nie budziło wątpliwości w sprawie, w którym akcie prawnym wymienionym w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. należy poszukiwać podmiotu zobowiązanego do urządzenia i utrzymania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Kwestia ta jest uregulowana tylko w ustawie o transporcie kolejowym.
Zdaniem jednak strony skarżącej, oparcie kontrolowanej w sprawie decyzji na przepisie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, świadczy o nałożeniu na skarżącą Spółkę obowiązku bez podstawy prawnej.
Przechodząc do rozpoznania tak przedstawionego problemu, zauważyć trzeba, iż w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym na zarządców, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych nałożono obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową oraz ochronę środowiska. W nawiązaniu do zawartych w kasacji wywodów należy stwierdzić, iż ochrona przeciwpożarowa nie stanowi jedynego obowiązku wymienionego we wskazanym wyżej przepisie, jak i zarządca nie jest jedynym podmiotem w tej normie prawnej wymienionym. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny, nie wskazuje, bowiem ani w jaki sposób obowiązki w niej wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w Rozdziale 9 ustawy o transporcie kolejowym.
Już w jego tytule wskazano, iż przedmiot regulacji stanowi m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych. W odniesieniu do pasów przeciwpożarowych szczególnie istotna jest treść art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. W ust. 1 pkt 3 tego przepisu stwierdzono, iż "zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe". Kolejne ustępy regulują kwestię wzajemnych rozliczeń związanych m.in. z wykonywaniem tych pasów. Posłużenie się w tej normie prawnej zwrotem "ma prawo" wskazuje na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem tych pasów na gruncie nienależącym do zarządcy. Inaczej mówiąc zarządca "ma prawo" dysponowania określonym gruntem w celu realizacji obowiązków w normie tej wskazanych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikłej z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych.
Co istotne, wybudowanie tych pasów i ich utrzymanie nie należy od uznania zarządcy, ale jest jego obowiązkiem normatywnym. Wskazuje na to wyraźnie treść § 38 cyt. wyżej rozporządzenia, tj. "lasy (...) oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi", z uwzględnieniem ust. 2 tego przepisu. Wobec powyższego, stwierdzić należało, iż podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym).
Z powyższych względów za bezzasadne należało uznać zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 17 ust. 1, art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym (zarzut 2), a także naruszenie tych przepisów w związku z art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach oraz art. 17 ust. 1 (zarzut 1). Z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. oraz w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych, na co trafnie zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji.
Powyżej zaprezentowane stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w jednolitym w tej kwestii orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z dnia 2 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 473/12; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1068/12; z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1135/12; z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1513/12; z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1583/12- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie zasługiwały też na uwzględnienie wskazane we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 233 § 1 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. Celem, bowiem uzupełniającego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Takie też stanowisko wyrażane jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I FSK 1868/07; z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 389/10; z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 182/11).
Nie można było uwzględnić także zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 33 P.p.s.a., bowiem skarżąca Spółka, pomimo iż przepis ten wyróżnia dwie kategorie uczestników postępowania sądowego na prawach strony, nie sprecyzowała swego zarzutu w tym zakresie. Ponadto stwierdzić należy, iż nie może skutecznie domagać się wnosząca kasację Spółka uczestnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym innego podmiotu, bez jednoczesnego wniosku tegoż podmiotu i skutecznego wykazania takich względów, które pozwalałyby na uwzględnienie takiego zarzutu.
Przedstawiona wyżej bezzasadność wskazanych we wniesionej kasacji zarzutów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania powoduje, iż oddaleniu w konsekwencji podlegał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Nie wykazano, bowiem w rozpoznawanej kasacji, iż kontrolowane w sprawie decyzje organów administracyjnych posiadają takie wady, które podważyłyby przeprowadzoną przez Sąd pierwszej instancji kontrolę wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.