Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 3 września 2020 r., II SA/Ol 226/20 oddalił skargę M.H. i J.H. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WMWINB) z 10 stycznia 2020 r., nr P.7721.183.2018 16ME, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., a także art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: p.b., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 24 września 2018 r., znak PINB.5150.27.2018 i nakazał skarżącym rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego – budynku gospodarczego o wymiarach 16,00 m x 6,45 m x 3,60 (4,45) m o powierzchni zabudowy 103,20 m2, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].
M.H. i J.H. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi z uwagi na dokonanie błędnej kontroli stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym ustalony został z naruszeniem ww. przepisów k.p.a. oraz przez wadliwe uznanie, iż właściwym działaniem organu było zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., a także bezzasadne nakazanie skarżącym rozbiórki obiektu budowlanego - budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], podczas gdy organ zaniechał dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie zgromadził materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, w szczególności wadliwie uznał, iż ww. obiekt budowlany narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora [...], rejon [...] w O., przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...]. z dnia [...] sierpnia 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), dalej: m.p.z.p., określonego dla wymienionej nieruchomości, podczas gdy:
- a) ustalenia właściwego m.p.z.p. nie ograniczają możliwości istnienia i funkcjonowania spornego obiektu budowlanego;
- b) w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zasadnym było zastosowanie przepisu art. 49b ust. 2 p.b. w celu umożliwienia legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego oraz zobowiązanie skarżących do przedłożenia stosownej dokumentacji zgodnie z przepisem art. 49b ust. 2 p.b.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (pkt 2) oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionej podstawie.
Wbrew odmiennemu stanowisku sformułowanemu w skardze kasacyjnej, oddalenie skargi na decyzję WMWINB nie nastąpiło z naruszeniem przez Sąd I instancji wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów kształtujących przebieg postępowania dowodowego prowadzonego przez organ administracji publicznej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć bowiem trzeba, że stan faktyczny został w rozpatrywanej sprawie ustalony w sposób niewadliwy w odniesieniu do wszystkich okoliczności, z których zaistnieniem przepisy p.b. wiążą zastosowanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem art. 48 ust. 2 p.b., w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
W toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z 10 stycznia 2020 r. WMWINB jako organ odwoławczy, mając na uwadze wymóg rozpatrzenia sprawy w toku instancji wraz z odniesieniem się do zarzutów odwołania sformułowanych przez skarżących, postanowieniem z 30 sierpnia 2019 r., nr P.7721.183.2018 16 ME na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie dokonał weryfikacji przyjętych przez PINB ustaleń faktycznych i prawnych, trafnie uznając, że zrealizowany przez skarżących na działce nr ew. [...] w [...] obiekt budowlany (budynek gospodarczy) został wybudowany bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę i z tej racji stanowi samowolę budowlaną, a równocześnie nie zachodzą podstawy do jego legalizacji z uwagi na niedającą się wyeliminować sprzeczność inwestycji z obowiązującym m.p.z.p.
Wbrew odmiennemu twierdzeniu skargi kasacyjnej, organ dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i poddał go właściwej ocenie, której wnioski zostały przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na treść protokołu oględzin przeprowadzonych 26 września 2019 r., organ wskazał, że skarżący na działce nr ew. [...] w [...]. wybudowali obiekt budowlany (budynek gospodarczy) o wymiarach 16,00 m (długość) x 6,45 m (szerokość) x 3,60-4,45 m (wysokość). Roboty budowlane związane z jego budową zostały zrealizowane, zgodnie z analizą zgromadzonej dokumentacji po 1998 r. a przed 2005 r. W skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń w sprawie co do daty powstania przedmiotowego obiektu budowlanego, jak i jego kwalifikacji prawnej jako budynku gospodarczego.
Zasadniczy zarzut postawiony przyjętej przez Sąd I instancji ocenie prawnej zasadza się na wskazaniu przez skarżących, że wadliwie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, iż sporny obiekt budowlany narusza zapisy m.p.z.p., czego konsekwencją było orzeczenie o jego rozbiórce. Zarzut ten pozostaje jednakże nieskuteczny, albowiem jego sformułowanie sprowadza się wyłącznie do argumentowania, że ustalenia planistyczne w żaden sposób nie ograniczają możliwości zlokalizowania na działce nr ew. [...] w [...] budynku gospodarczego. Tymczasem podważenie na płaszczyźnie procesowej całkowicie odmiennego stanowiska, na jakim zdecydował się oprzeć w tym zakresie Sąd I instancji, wymagało postawienia Sądowi zarzutu dopuszczenia się w wyroku błędnej wykładni postanowień m.p.z.p. kształtujących zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, w granicach którego znajduje się działka inwestycyjna nr ew. [...] (teren oznaczony symbolem ZN2).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741) jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia wiążą organy nadzoru budowlanego, które zobowiązane są podjęte w sprawie rozstrzygnięcie ukształtować w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z planu miejscowego, kierując się wnioskami opartymi na wyniku przeprowadzonej jego wykładni. Jej przedmiotem niewątpliwie pozostawało w niniejszej sprawie znaczenie normatywne szczegółowych zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu dla terenów zieleni, które wprowadził § 5 ust. 15 m.p.z.p., formułując dla terenu ZN2 (L.p.
3) zakaz jego zabudowy obiektami budowlanymi oraz wprowadzając od niego wyszczególnione wyjątki. W ramach podstaw skargi kasacyjnej, ale również w jej uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek odwołania do powyższego przepisu.
Wypada przypomnieć, ze skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Autor takiej skargi, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, powinien określić, jakiemu konkretnemu przepisowi sąd uchybił i na czym polega zarzucane jego naruszenie. Zasadniczo może ono polegać na błędnym zrozumieniu treści lub znaczenia normy prawnej (naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię) lub na błędnym przyjęciu lub zaprzeczeniu związku zachodzącego między faktem ustalonym w postępowaniu a normą prawną (naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny nie może stąd we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani w inny sposób ich uściślać. Odniesienie się do pewnych zagadnień w sposób ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w tym zakresie w zaskarżonym wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje uzasadnionych podstaw twierdzenie, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowanie mógł znaleźć przepis art. 49b ust. 2 p.b. Dyspozycją powyższego przepisu jest objęte wybudowanie przez inwestora obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Sytuacji tego rodzaju nie da się odnieść do rozważanego przypadku, który podlega regulacji art. 48 ust. 1 p.b. Okolicznością różnicującą go jest samowolne zrealizowanie przez skarżących robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a nie podlegających zgłoszeniu.
W dacie przyjmowanej budowy spornego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 103,20 m2 zgłoszeniu podlegać mogła wyłącznie budowa budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 10 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.). Dopuszczalna maksymalna powierzchnia zabudowy powyższego rodzaju obiektów, których budowa została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, została zwiększona (do 25 m2) z dniem 26 września 2005 r. przepisami ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) i do 35 m2 z dniem 28 czerwca 2015 r. przepisami ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443), co sprawia, że również w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego i podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia sporny obiekt nie mógł zostać objęty omawianą kategorią obiektu, którego budowa podlega procedurze zgłoszeniowej.
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.