Uzasadnienie
II OSK 31/14
Wyrokiem z dnia 5 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi P. Ż. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Pismem z dnia 20 września 2012 r. P. Ż. zwrócił się do Wojewody Lubelskiego o zbadanie zgodności z prawem decyzji Starosty Ł. z dnia [...] maja 2012 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i D. K. pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego znajdującego się na działce nr [...] w m. Ł. przy ul. Ś. P. Ż. poinformował, że jest właścicielem działek nr [...] i [...] sąsiadujących bezpośrednio z inwestowaną nieruchomością nr [...]. Zwrócił uwagę na zbliżenie przedmiotowego budynku do ulicy i na brak miejsc parkingowych dla budynku usługowego. Stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na usługowy wprowadziła niezgodność z aktualnym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego.
Rozpatrując wniosek o pozwolenie na omawianą rozbudowę Starosta Ł. uznał za stronę postępowania jedynie inwestora.
Również w ocenie Wojewody Lubelskiego, działki skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem Wojewody, nie można uznać, że budynek usługowy o wskazanym w projekcie przeznaczeniu, należy do przedsięwzięć mogących oddziaływać na sąsiednią nieruchomość i naruszać interes skarżącego, uniemożliwiając zagospodarowanie jego nieruchomości w sposób przewidziany przepisami techniczno- budowlanymi i planem miejscowym. Rozbudowa budynku w sposób podany w decyzji nie generuje obszaru oddziaływania obiektu odmiennego niż przy pierwotnej kubaturze oraz w żaden sposób nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki skarżącego.
Zdaniem Wojewody, nie było podstaw prawnych, aby traktować P. Ż. jako stronę postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego przy ulicy Ś. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko Wojewody Lubelskiego wskazując w uzasadnieniu, że ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że koniecznymi cechami interesu prawnego jest bowiem to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował projekt zagospodarowania działki stanowiący załącznik do kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę i wykazał, że odległość projektowanego budynku usługowego inwestora od granicy z działką nr ewid. [...] należącą do wnioskodawcy - P. Ż. wynosi 5 m. Ponadto, jak wynika z analizy projektu budowlanego budynek ma wysokość w kalenicy 6,76 m.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji (rozbudowa budynku usługowego wraz z przebudową przyłącza wodociągowego, zewnętrznej instalacji gazowej oraz wewnętrznej linii zasilającej), w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ewid. [...]. Położenie projektowanego budynku względem nieruchomości skarżącego wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do wnioskodawcy, które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.
Organ wskazał, że nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 12 (odległość budynków na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów), przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 – 17.00), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.).
Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że P. Ż. może bez przeszkód zagospodarować należącą do niego nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym w najmniejszym stopniu.
W skardze domagającej się uchylenia zaskarżonych postanowień P. Ż. stwierdził, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], która jest usytuowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...], gdzie planowana jest inwestycja. Nieruchomość skarżącego pozostaje również w obszarze oddziaływania rozbudowywanego obiektu, tj. garażu, który ma zostać przebudowany na budynek usługowo-handlowy.
Zdaniem skarżącego, w ramach postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek, ale i funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.
Zdaniem skarżącego, nie mógł on w żaden sposób zweryfikować twierdzeń organu o tym, że planowany obiekt jest zgodny z przepisami prawa, gdyż nie brał udziału w postępowaniu i nie miał dostępu do akt na żadnym etapie tego postępowania a jego zdaniem pawilon usługowo-handlowy stwarza uciążliwość dla otoczenia. Wyznaczenie strefy oddziaływania powinno nastąpić również z uwzględnieniem funkcji i przeznaczenia nowego obiektu i jego oddziaływania na środowisko, a także bezpośredniego sąsiedztwa z innymi nieruchomościami. Zdaniem skarżącego analizując przeznaczenie obiektu w powiązaniu z dotychczasowym sposobem zagospodarowania terenu sąsiadującego z obiektem nie sposób nie dostrzec wpływu nowej inwestycji na sąsiednie nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał na treść art. 61a § 1 k.p.a. i jego rozumienie w doktrynie i orzecznictwie wskazując, iż przepis ten stanowił podstawę rozstrzygania przez organy w ramach postępowania administracyjnego. Jak dalej wyjaśnił Sąd meriti, wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
W ocenie WSA w Warszawie, przez wskazane w tym przepisie przyczyny należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisać prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art, 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zdaniem Sądu I instancji, instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wykonywanych robót budowlanych jest okoliczność, iż ustalony przez organ zakres tych robót, jest zgodny z pozwoleniem na budowę.
W ocenie WSA w Warszawie kwestie te, na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, nie mogły być jednak przedmiotem oceny organu, tym bardziej, że zakres i sposób wykonywania tychże robót był kwestionowany przez stronę żądającą wszczęcia postępowania. Należało zatem przyjąć, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, w sposób nieuprawniony przyjął, iż postępowanie administracyjne nie było wszczęte mimo że organ przeprowadził szereg czynności wyjaśniających i dowodowych. Zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a §1 k.p.a.
W skardze kasacyjnej, pełnomocnik Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:
1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ dopiero po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien badać, czy P. Ż. posiada interes prawny, a więc czy posiada przymiot strony w tym postępowaniu, podczas gdy w świetle powołanych przepisów organ miał prawo rozstrzygnąć przed wszczęciem postępowania, iż P. Ż. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a więc nie jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania;
2/ naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 61a k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że istnieje konieczność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, pomimo że wnioskujący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane;
3/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych i uznanie, że organ w zaskarżonym postanowieniu dokonał oceny zakresu robót budowlanych, w sytuacji gdy przedmiotem rozważań organu była ocena czy P. Ż. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Przesłanek nieważności (art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a.) nie stwierdzono w niniejszym postępowaniu.
Przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2012 r., wydane na podstawie art. 61a k.p.a., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie zasadności tego zarzutu mieć będzie decydujący wpływ na ocenę zasadności kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, które w sposób bezpośredni jej autor powiązał właśnie z kwestią interpretacji art. 61a § 1 k.p.a.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. opiera się na twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, iż wskazany przepis zawiera przesłankę podmiotową odmowy wszczęcia postępowania, tj. wniesienia podania przez osobę niebędącą stroną, która obliguje organ administracji publicznej do zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny. Tym samym – zdaniem autora skargi kasacyjnej - ustawodawca objął dyspozycją art. 61a k.p.a. zarówno sytuacje, gdy konieczne będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia posiadania przymiotu strony podmiotu wnoszącego podanie, jak również sytuacje, gdy przymiot strony wynikał będzie wprost z podania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozumienie spornego przepisu art. 61a § 1 k.p.a. zaproponowane przez autora skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem NSA, prawidłowo w tym zakresie swoje rozważania poprowadził Sąd I instancji oceniając, iż przyczyny w oparciu, o które organy nieważnościowe obu instancji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zasadnie bowiem wywodził Sąd meriti, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym. W tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest jednolite.
Problem ten nie wymaga zatem szerszego omówienia, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. wtedy gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13; z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 9 maja 2014 r., syn akt II OSK 2945/12; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12; z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1504/11; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11; z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 321/11; z dnia 2 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1501/08; z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04). Wykładnia ww. przepisu dokonana przez Sąd I instancji była w tym zakresie prawidłowa.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji prawidłowo argumentował, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane, w sytuacji gdy organy prowadziły uprzednio postępowanie wyjaśniające, ponieważ podstawą ich rozstrzygnięć było przeprowadzenie analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji i uznanie, że projektowana inwestycja, objęta ww. decyzją o pozwoleniu na budowę w żaden sposób nie wpływa na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z nieruchomości stanowiących własność P. Ż. Zatem rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane w związku z dokonaną merytoryczną oceną akt sprawy, co zasadniczo mogło nastąpić dopiero po wszczęciu postępowania nieważnościowego i jego przeprowadzeniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła zatem z przyczyn formalnych o charakterze podmiotowym. Dlatego też nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten mógłby mieć natomiast zastosowanie tylko w sytuacji gdyby na wstępnym etapie badania wniosku nie było potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w sytuacji gdy bez przeprowadzenia takiej analizy organy mogłyby stwierdzić, że P. Ż. nie jest stroną postępowania.
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania było prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy w niniejszej sprawie kwestię oceny przymiotu strony P. Ż. uzależniły od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i merytorycznej oceny czy nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. To z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organy obu instancji w związku ze swoimi ustaleniami powinny wydać decyzje administracyjne, oparte na zupełnie innej podstawie prawej i zawierające inne merytoryczne rozstrzygnięcie.
Z tych też względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dostrzegając wady postępowania nieważnościowego w postaci braku wszczęcia tego postępowania, prawidłowo Sąd I instancji zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Stąd też – nie wdając się w dalsze dywagacje na temat zakresu zastosowania i rozumienia treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. w kontekście możliwości ich zastosowania jako podstaw zarzutów kasacyjnych – za całkowicie bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.
Podobnie rzecz ma się z zarzutem naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowalne, który autor skargi kasacyjnej również w sposób jednoznaczny powiązał w treści zarzutów skargi kasacyjnej z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Skoro bowiem przesądzono już uprzednio, iż mamy do czynienia z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a., wobec ustalenia odmiennego rozumienia jego treści i przesłanek z niego wynikających, to tym samym za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane.
Z tych wszystkich względów, mając na uwadze wskazane powyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną - na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił.