Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi O. T. O. P. w Markach na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 13 maja 2013 r. nr KZGW/BAPpo-36/371/2013/mł w przedmiocie nakazu usunięcia krzewów, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 18 grudnia 2012 r. znak OKI-mj-770-854-8/12.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa KZGW z dnia 13 maja 2013 r., wniosło O. T. O. P., zw. dalej OTOP. Odpowiadając na skargę Prezes KZGW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Sąd Wojewódzki badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, iż zaskarżona decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 13 maja 2013 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 18 grudnia 2012 r., naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje są obarczone wadami, które wywołały konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego i wskazał, że w ponownym postępowaniu organy związane będą udzielonymi wskazaniami i dokonaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.).
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu Wojewódzkiego wniosło T. O. P., reprezentowane przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Prezesa KZGW, pomimo że zaistniała w tym zakresie przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- 2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie podczas, gdy z przyczyn wymienionych powyżej, zasługiwała ona na stwierdzenie nieważności;
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 17 października 2013 r. nie zamieścił podstawy prawnej na podstawie której w pkt, 1 sentencji tego wyroku uchylił również decyzję I – instancyjną;
- 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. gdyż Sąd Wojewódzki nie dostrzegł ani nie ocenił wady prawnej skutkującej nieważnością obu uchylonych decyzji o której była mowa w pkt. 1 niniejszej skargi kasacyjnej.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd Wojewódzki oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu.
Skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej oraz wszczęcie na jej podstawie postępowania sądowoadministracyjnego przed sądem drugiej instancji uzależnione jest od spełnienia warunków wynikających z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a". Skarga kasacyjna musi być zatem wniesiona w przepisanym terminie (art.177 p.p.s.a.), przez uprawniony podmiot (art.173§2 p.p.s.a.), sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.), należycie opłacona (art.221 p.p.s.a.), powinna też spełniać inne wymagania formalnoprawne (art.176 p.p.s.a.). Obowiązek ustalenia, czy skarga kasacyjna spełnia wymogi skutecznego środka odwoławczego spoczywa zarówno na wojewódzkim sądzie administracyjnym (art. 178 p.p.s.a), jak i na Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art.180 p.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z konstrukcji powołanej normy prawnej wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej jest zamknięty i ogranicza się jedynie do strony, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka. Dodatkowym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi jest doręczenie wskazanym podmiotom odpisu orzeczenia wraz z uzasadnieniem.
Mając na względzie, że wniesienie skargi kasacyjnej przez stronę jest jedną z przesłanek jej dopuszczalności, w orzecznictwie przyjmuje się, iż Naczelny Sąd Administracyjny może z urzędu badać, czy przesłanka ta została spełniona. Przy czym odrzucenie skargi kasacyjnej na zasadzie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy nie ma wątpliwości, że skarga została wniesiona przez podmiot, który w ogóle nie może być stroną w rozumieniu art. 12 w zw. z art. 32 i art. 33 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04, publ. ONSAiWSA 2005/4/62).
Zgodnie z treścią art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W art. 12 p.p.s.a ustawodawca sprecyzował pojęcie strony, wskazując, że ilekroć w ustawie jest mowa o stronie, rozumie się przez to również uczestnika postępowania. Legitymację do wniesienia skargi kasacyjnej mają zatem także uczestnicy postępowania w rozumieniu art. 33 §1 i §2 p.p.s.a.
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało wszczęte na skutek skargi kasacyjnej wniesionej i podpisanej przez przedstawiciela T. O. P. - dr W. N.. W świetle powyższego zasadniczą kwestią, determinującą prawidłowość wniesionej skargi kasacyjnej, była ocena legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego - T. O. P..
Konstytucja RP gwarantuje wolność tworzenia i działania stowarzyszeń od strony instytucjonalnej (art. 12). Stowarzyszenia uznane zostały - obok związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, ruchów obywatelskich i innych dobrowolnych zrzeszeń, a także fundacji - za ważny element zasady społeczeństwa obywatelskiego. Oznacza to, że ustawa zasadnicza chroni nie tylko przejaw realizacji wolności zrzeszania się, ale uznaje stowarzyszenia za pełniące pewne istotne funkcje publiczne. Zaznaczyć przy tym trzeba, że Konstytucja RP zapewnia każdemu wolność zrzeszania się (art. 58 ust. 1). W konstytucyjną regulację wolności zrzeszania się są wpisane rejestracja (ewidencja) i ewentualne uzyskanie osobowości prawnej przez zrzeszenie (stowarzyszenie). Ustrojodawca zobowiązał ustawodawcę zwykłego do wprowadzenia takich unormowań, które jednoznacznie określą, które z zrzeszeń (stowarzyszeń) będą podlegać sądowej rejestracji (art. 58 ust.
3) oraz wskazał, że o odmowie rejestracji musi orzekać wyłącznie sąd (art. 58 ust. 2). Wynika stąd wniosek, że również inne – niewymienione w ustawie zrzeszenia (stowarzyszenia) – mogą działać bez rejestracji, nie mając w konsekwencji osobowości prawnej (por. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 58 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, t. IV, Warszawa 2005 r., s. 24-25).
Ustawa zasadnicza, nakładając na ustawodawcę obowiązek określenia rodzajów zrzeszeń (stowarzyszeń) podlegających sądowej rejestracji, przewiduje też możliwość istnienia zrzeszeń niepodlegających takiej rejestracji (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 2009 r., s. 296). Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) osoby w liczbie, co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, nieposiadającą osobowości prawnej. Prostsza forma stowarzyszeń zwykłych wyraża się po pierwsze - w obniżeniu minimalnej liczby osób uprawnionych do ich założenia (z 15 do 3 osób), po drugie - w zastąpieniu wymogu uchwalania statutu mającego rozbudowaną treść wymogiem uchwalania znacznie bardziej uproszczonego regulaminu i po trzecie - w zastąpieniu wniosku do sądu o rejestrację w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS) wnioskiem do organu nadzorującego (starosty), informującym o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego.
Do stowarzyszeń zwykłych nie stosuje się m.in. art. 10 i art. 11 Prawa o stowarzyszeniach, co oznacza, że stowarzyszenie takie nie może mieć organów, niemniej posiada ono wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach) i musi określać w regulaminie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (niebędącego jednak organem). Konsekwencją braku osobowości prawnej stowarzyszenia zwykłego jest brak zdolności do czynności prawnych i brak własnego majątku (por. A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Prawo o stowarzyszeniach, Warszawa 1997 r., s. 71-73).
Stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej. Tworzą je wszyscy członkowie, czyli grupa osób zorganizowana w celu prowadzenia oznaczonej działalności. Do stowarzyszeń zwykłych nie mają zastosowania (w związku z wyłączeniami dokonanymi przez art. 43 pkt 1) m.in. przepisy art. 10 i art. 11 ustawy - Prawo o stowarzyszeniach, co oznacza, że regulamin stowarzyszenia określa tylko sposób działania grupy osób. Taka grupa osób może mieć wewnętrzną strukturę organizacyjną (art. 2 ust. 2 ustawy), lecz nie może mieć organów. Stowarzyszenie zwykłe musi mieć przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie (art. 40 ust. 2 ustawy), ale przedstawiciel ten nie jest jego organem (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1308/11, [w:] CBOSA).
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Zatem tylko wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia."
Powyższe rozważania prowadzą do konstatacji, że skoro stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków. Tym samym konieczne było jednoznaczne zweryfikowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przedłożone dokumenty, czy wszystkie osoby podpisane pod skargą były założycielami czy też są członkami stowarzyszenia, uprawnionymi do złożenia skargi. Za źródło takiej legitymacji nie można zatem uznać regulaminu statuującego powstanie stowarzyszenia zwykłego, które w pkt 7 wskazuje tylko przedstawiciela Towarzystwa Ochrony Przyrody.
Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania dotyczące stron postępowania w kontekście formalnej dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna T. O. P. podpisana tylko przez przedstawiciela stowarzyszenia zwykłego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Odrzucenie tej skargi wywołuje ten skutek, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylający decyzje obu instancji pozostaje w mocy, postępowanie zaś ponowią organy administracji.
W tej sytuacji, wobec oczywistej niedopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej przez T. O. P., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.