Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1559/19, oddalił skargę I. P. na bezczynność Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: I. P., wniosła skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podano, że wnioskodawczyni w dniu [...] stycznia 2016 r. złożyła wniosek do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wskazując, że celem pobytu na terytorium RP będzie wykonywanie pracy. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2016 r. wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Na wniosek strony o przywrócenie terminu pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. została wezwana do dostarczenia informacji Starosty. W dniu [...] lipca 2017 r. strona dostarczyła kserokopię informacji Starosty, jednak Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformował wnioskodawczynię, że wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku w terminie zakreślonym dla dokonania ww. czynności, który upłynął bezskutecznie w dniu [...] lipca 2017 r., pozostawia wniosek bez rozpoznania.
Jak wskazał pełnomocnik skarżącej złożyła ona żądane dokumenty, co zostało potwierdzone przez pracownika organu. W tej sytuacji organ I instancji w sposób niezasadny nie uwzględnił przedłożonych dokumentów, skutkujących wyprowadzeniem wadliwej konkluzji w postaci nieuzupełnienia braków formalnych wniosku, implikującej pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu organ zasadnie pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. Wedle wezwania organu z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca obowiązana była do przedłożenia informacji starosty zgodnej z danymi wskazanymi w załączniku nr 1 do wniosku, a w przypadku, gdy informacja starosty nie była zgodna z danymi z załącznika nr 1 to dokonania stosownej korekty załącznika. Termin uzupełnienia braków formalnych wniosku upływał w dniu [...] lipca 2017 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] lipca 2017 r. złożyła informację starosty ([...], załącznik nr 5), z tym że z jej pkt 2.2.wynika, że na rzecz [...] SP. z o.o. z siedzibą [...] miała wykonywać pracę na stanowisku "Kucharz zmianowy/Kucharz/[...]". Tymczasem z załącznika nr 1 z dnia [...] stycznia 2016 r., wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r., wynika, że wymienionej wyżej Spółce miała być zatrudniona na stanowisku pracownika restauracji a zakres obowiązków na tym stanowisku polegał na obsłudze klientów i dbaniu o porządek w lokalu.
Z powyższego wynika, że skoro skarżąca złożyła informację starosty niezgodną z treścią załącznika nr 1 do wniosku, co do stanowiska pracy, to wedle wezwania organu obowiązana była dokonać w tym zakresie korekty tego załącznika. Z akt sprawy jasno wynika, że skarżąca w wyznaczonym terminie nie dokonała korekty załącznika nr 1 w zakresie stanowiska pracy, a to oznacza, że nie uzupełniła braków formalnych wniosku. Stąd też w ocenie Sądu meriti organ miał podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, stosownie do treści art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 125 ust. 1 cytowanej ustawy do ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z zm.) - dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia".
O udzielenie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 tej ostatniej ustawy (informacja Starosty) występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Przedmiotową informację cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 125 ust. 2 i 3). W konsekwencji, z art. 114 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach wynika jednoznaczny obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy w związku z pracą ww. informacji starosty. Dokument ten należy, więc traktować jako element wymagań formalnych wniosku.
W opisanych wyżej okolicznościach, Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisu postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a mianowicie przepisu art. 151 P.p.s.a., w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 64 § 2 K.p.a., poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pozostawienia przez Wojewodę [...] wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania, pomimo że wniosek nie zawierał braków formalnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a mianowicie przepisu art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 K.p.a. poprzez niezasadne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi I. P. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym organ dopuścił się bezczynności, albowiem wniosek skarżącej nie zawierał braków formalnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Mając na względzie treść przepisu art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że na etapie badania warunków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt nie mogło dojść do stwierdzenia niezgodności treści informacji starosty z załącznikiem nr 1 w zakresie stanowiska, na jakim miała być zatrudniona skarżąca. "Test rynku pracy" może być niezbędny, aby wydać cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, jego brak nie może jednak stanowić braku formalnego wniosku, niezbędne jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Ocena informacji starosty stanowi badanie wymogów materialnoprawnych wniosku i powinna być dokonywana podczas etapu merytorycznego rozpatrywania sprawy, nie zaś na etapie badania wymogów formalnych. W okolicznościach sprawy niniejszej, kwestia zgodności pomiędzy informacją starosty a załącznikiem nr 1 w zakresie stanowiska, na jakim zatrudniony ma być cudzoziemiec, powinna być zdaniem autora skargi kasacyjnej badana na dalszym etapie postępowania, nie przy badaniu wymagań formalnych wniosku, a zatem Wojewoda [...] wadliwie pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Jak stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji
Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Skarżąca złożyła wniosek do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wskazując, że celem pobytu na terytorium RP będzie wykonywanie pracy. Sąd Wojewódzki uznał, że organ prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, albowiem skarżąca w wyznaczonym terminie nie dokonała korekty załącznika nr 1 w zakresie stanowiska pracy, a to oznacza, że nie uzupełniła braków formalnych wniosku.
Kwestie warunków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy reguluje art. 106 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym cudzoziemiec składając wniosek przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku: 1) aktualne fotografie;
2) dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie ustawodawca w art. 114 ust. 1 ww. ustawy wskazał, jakie przesłanki muszą zostać spełnione, aby cudzoziemiec mógł skutecznie ubiegać się o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Jedną z nich jest wykazanie, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy (art. 114 ust. 1 pkt 3). Sposób wykazania tej przesłanki określony został w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.
Zgodnie z art. 125 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do ustalenia, czy podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy, stosuje się przepisy art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia. O udzielenie informacji, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 tej ostatniej ustawy występuje podmiot powierzający wykonywanie pracy. Przedmiotową informację cudzoziemiec dołącza do wniosku o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (art. 125 ust. 2 i 3). Takie było brzmienie przepisów mających w sprawie zastosowanie w okresie wszczętego wnioskiem skarżącej postępowania.
Przy rozpatrywaniu sprawy, należy odróżnić warunki formalne wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach uzależnił udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę od wyniku tzw. testu pracy, którego dotyczy art. 125 ustawy o cudzoziemcach, mówiący o zaspokojeniu potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Jego przeprowadzenie leży w kompetencjach starosty właściwego miejscowo ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca.
O przeprowadzenie testu rynku pracy występuje podmiot powierzający cudzoziemcowi pracę. W razie potwierdzenia braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy starosta wydaje podmiotowi wnioskującemu dokument określony, jako "informacja" o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy. Ten wynik ma potwierdzić, że pracodawca nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb kadrowych w inny sposób, niż przez zatrudnienie cudzoziemca. Testu pracy nie stosuje się w przypadkach wskazanych w ust. 3 art. 114 ustawy o cudzoziemcach, gdzie zawarto liczne przesłanki wyłączenia.
Brzmienie art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach w połączeniu z art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia pozwala twierdzić, że intencją racjonalnego ustawodawcy nie było traktowanie omawianej informacji jako warunku formalnego wniosku, gdy weźmie się pod uwagę, że ustawodawca wyłączył obowiązek składania tej informacji w określonych w ustawie przypadkach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że skoro ustawodawca określił sytuacje, w których informacja starosty nie jest w ogóle wymagana, to należy przyjąć, że w każdej sprawie zachodzi potrzeba ustalenia, czy przedłożenie informacji starosty jest konieczne, a to wymaga przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego. Informacja testu pracy jest niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a skoro tak – nie stanowi warunku formalnego wniosku tylko element materialnoprawny.
Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana podczas merytorycznego rozpatrywania wniosku (por. wyroki NSA: z dnia 17 lipca 2017 r., sygn. II OSK 347/18; z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 1877/18; z dnia 1 lutego 2019 r., sygn. II OSK 3027/18; z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3300/19 i z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2219/20, dostępne, [w:] CBOSA). Zresztą w takim właśnie kierunku poszła nowelizacja ustawy o cudzoziemcach, dokonana na mocy ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 107). W jej wyniku art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach otrzymał brzmienie: "Informację, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, cudzoziemiec dołącza w postępowaniu w sprawie o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.".
W konsekwencji, na gruncie art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji z 2017 r. w judykaturze przyjmowano, że informacja starosty odnośnie do tzw. testu pracy jest niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a skoro tak, to nie stanowi warunku formalnego wniosku, tylko element materialnoprawny. W odniesieniu do okresu sprzed wejścia w życie nowelizacji z 2017 r. należy opowiedzieć się zatem za brakiem możliwości żądania w trybie art. 64 § 1 K.p.a. uzupełnienia wniosku, o którym mowa w art. 114 ustawy o cudzoziemcach, o informację starosty dot. tzw. testu pracy. Po nadaniu art. 125 ust. 3 nowego brzmienia nowelą z 2017 r. nie ulega już żadnej wątpliwości, że informacja właściwego starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 i ust. 1a-2 ustawy o promocji zatrudnienia, nie stanowi elementu formalnego podania cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie, na etapie badania warunków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie mogło dojść do stwierdzenia niezgodności treści informacji starosty z załącznikiem nr 1 w zakresie stanowiska, na jakim miała być zatrudniona skarżąca. "Test rynku pracy" może być niezbędny, aby wydać cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, jego brak nie może jednak stanowić braku formalnego wniosku, niezbędne jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.
Sąd Wojewódzki błędnie zatem ocenił jako prawidłowe działanie organu administracji, który pozostawił bez rozpoznania wniosek cudzoziemki. W okolicznościach sprawy, kwestia zgodności pomiędzy informacją starosty a załącznikiem nr 1 w zakresie stanowiska na jakim zatrudniona ma być cudzoziemka, powinna być badana na dalszym etapie postępowania, nie przy badaniu wymagań formalnych wniosku, a zatem Wojewoda [...] wadliwie pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjnych, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.
W świetle powyższego, ponownie rozpoznając sprawę, Sąd Wojewódzki dokona oceny, czy w sprawie miała miejsce bezczynność organu w granicach art. 149 P.p.s.a., a jeśli tak to, czy miała ona charakter rażący i czy zasadne jest zastosowanie środków, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a.