Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 721/14, oddalił skargę T. Sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki wszczął na wniosek A. K. postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki ogrodzenia stalowego między działkami nr [...] i nr [...] obr. [...] K. W dniu [...] października 2012 r. upoważnieni inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne dotyczące ogrodzenia między posesjami przy ul. P. w K. na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] K. Na podstawie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż dokonano rozbiórki części ogrodzenia stalowego na betonowej podmurówce tj. na długości 22,00 mb o uśrednionej wysokości 2,20 m. Ustalono, że rozbiórki części przedmiotowego ogrodzenia w miejscu, gdzie zrealizowany został mur oporowy dokonał inwestor T. Sp. k. z siedzibą w W. w oparciu o projekt budowlany inwestycji zatwierdzony stosownymi decyzjami organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, póz. 1623 ze zm.) umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek A. K. w sprawie rozbiórki ogrodzenia stalowego między działkami nr [...] i nr [...] obr. [...] K. Organ ten mając na uwadze treść art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wskazał, że w niniejszej sprawie przepis ten nie będzie miał zastosowania, gdyż przedmiotowe ogrodzenie pomiędzy posesjami w uśrednionej wysokości posiada 2,20 m.
PINB poinformował także, iż podniesione przez A. K. kwestie związane z prawem własności do przedmiotowego ogrodzenia oraz z wejściem na jego posesję należą do materii prawa cywilnego, która regulowana jest przepisami k.c., a nie prawa budowlanego. Roszczenia wynikające z tzw. immisji (działań właściciela nieruchomości, które by zakłóciły korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad miarę, wynikające ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych) należy rozstrzygać przed sądami powszechnymi.
Wobec powyższego organ l instancji uznał postępowanie za bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 105 k.p.a.
W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji A. K. wskazał na liczne naruszenia przepisów prawa, które skutkować powinny uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, naruszenie przepisów zapewniających udział strony w postępowaniu i czynnościach dowodowych, wybiórczą ocenę zebranego materiału dowodowego. Stwierdził, że art. 31 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie pozawala na stwierdzenie, że przedmiotowa rozbiórka nie wymagała zgłoszenia.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], nr [...] na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., póz. 1409, dalej u.p.b.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.
Dokonując oceny zasadności umorzenia w całości postępowania dotyczącego rozbiórki ogrodzenia stalowego zlokalizowanego pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. [...] K. w K., jako bezprzedmiotowego organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji przedwcześnie wskazał art. 105 § 1 k.p.a. jako podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia. W ustalonym stanie faktycznym sprawy brak było podstaw prawnych do uznania, iż prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Zdaniem MWINB, PINB nie uczynił zadość obowiązkom jakie na nim spoczywają w zakresie ustalenia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, które determinować będą dopiero wybór właściwego reżimu prawnego dla dokonanej rozbiórki, tym samym skarżona decyzja jest przedwczesna.
Organ l instancji w sposób niedokładny przeprowadził czynności kontrolne na przedmiotowym terenie. Dołączona do akt postępowania kserokopia planu zagospodarowania oraz dokumentacja fotograficzna z przeprowadzonej kontroli w dniu [...] października 2012 r. (k. 7-9 akt PINB) nie wskazują jednoznacznie, który fragment przedmiotowego ogrodzenia został rozebrany oraz w którym miejscu został wykonany mur oporowy projektowany w związku z inwestycją na działce nr [...] obr. [...] K. w K. Brak jest szkicu sytuacyjnego z przeprowadzonej kontroli, który dałby odpowiedź co do przedmiotu niniejszego postępowania oraz jego dokładnego położenia w stosunku do granicy działek [...],[...] i [...]. Brak jest również jakichkolwiek dokumentów potwierdzających rozbiórkę fragmentu przedmiotowego ogrodzenia na działce nr [...] obr. [...] K. w K. Na podstawie oględzin ogrodzenia między działkami [...] i [...] obr. [...] K. przy ul. P. w K. przeprowadzonych przez organ odwoławczy w dniu [...] października 2013 r. z udziałem stron postępowania ustalono, iż "na długości 11,90 widoczne jest ogrodzenie stalowe na podmurówce betonowej o wysokości pomierzonej od gruntu H=2,26 m. (...) dalej ogrodzenie przechodzi w ogrodzenie budowlane z blachy falistej na słupkach drewnianych (kantówki) (...).
Wysokość ogrodzenia budowlanego mierzonego od strony ww. działki wynosi H=2,30 m (pomiar od gruntu). (...) pomierzono wysokość słupka przy bramce (od poziomu gruntu) która wynosi: 2,37 m". Powyższe stwierdzenia w protokole wskazują na inne parametry przedmiotu postępowania niż określił PINB podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2012 r.
Na podstawie analizy kart z projektu budowlanego tj. części opisowej projektu zagospodarowania terenu wchodzącego w skład projektu budowlanego dla inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] obr. [...] K. w K. oraz mapy zawierającej projekt zagospodarowania terenu, stanowiącej kartę nr [...] ww. projektu budowlanego organ odwoławczy ustalił, iż w części opisowej nie wskazano na konieczność rozbiórki fragmentu ww. ogrodzenia, natomiast na części rysunkowej ogrodzenie przeznaczone do rozbiórki nie pokrywa się z rozebranym fragmentem ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i [...] obr. [...] K. w K. Dalej stwierdzono, że niewątpliwie nie można wprost udokumentować faktycznej wysokości rozebranej części ogrodzenia. W sprawie należało więc zastosować dowód pośredni. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż dowodowo przyjąć należy, że wysokość rozebranej części ogrodzenia nie odbiegała od wysokości tej części ogrodzenia, która na gruncie pozostała, a ta wynosi 2,26 m. Stosownie do treści art. 3 pkt 9 u.p.b. ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, którego budowa, w sytuacji gdy ma ponad 2,20 m, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 u.p.b. podlega zgłoszeniu do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, co oznacza, że na wykonanie robót budowlanych związanych z jego rozbiórką nie było wymagane uzyskanie zgody właściwego organu, o czym przesądza treść art. 31 ust. 1 pkt 2 u.p.b. ("Pozwolenia nie wymaga rozbiórka: obiektów i urządzeń budowlanych, na budowę których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, jeżeli nie podlegają ochronie jako zabytki"). O ile więc wykonana rozbiórka nie byłaby związana z robotami budowlanymi wykonywanymi na sąsiedniej nieruchomości, można by mówić o bezprzedmiotowości postępowania.
Organ wojewódzki wskazał, że PINB zauważając, że roboty związane z rozbiórką spornego ogrodzenia związane są z sąsiadującą budową ("Ponadto ustalono, w oparciu o przedłożony oryginalny projekt architektoniczno - budowlany, że rozebrana część ogrodzenia znajdowała się w granicach objętych wnioskiem o pozwoleniu na budowę. (...) część przedmiotowego ogrodzenia znajduje się na działce inwestora T. Sp. k. tj. nr [...] obr. [...] K." (k. 7-10 akt PINB) nie skonfrontował tego z treścią przepisów u.p.b. regulujących kwestie związane ze sposobem realizacji robót budowlanych. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania dowodowego, zauważając, iż w miejscu po rozebranym stałym ogrodzeniu postawione zostało ogrodzenie mające cechy ogrodzenia placu budowy, organ l instancji winien w szczególności ustalić, czy faktycznie ma ono charakter tymczasowy i czy jest ściśle związane z realizacją robót budowlanych w związku z inwestycją na terenie działki nr [...] obr. [...] K., a więc czy stanowi ogrodzenie terenu budowy.
Analiza ta winna być dokonana w oparciu o treść art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, iż na budowę obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie właściwemu organowi.
Nadto, w ocenie MWINB, koniecznym będzie ustalenie, czy inwestycja na terenie działki nr [...] obr. [...] została zakończona i oddana do użytkowania, czy jest w toku. Pozyskanie przez organ l instancji dokumentów wskazujących na jakim etapie procesu inwestycyjnego znajduje się budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...],[...],[...] i [...] obr. [...] K. w K. wskaże na zasadność prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego, bowiem dopiero w przypadku ustalenia, iż sporne ogrodzenie stanowi element istniejącego placu budowy sąsiedniej inwestycji i zostanie rozebrane po zakończeniu inwestycji, na tym etapie bezprzedmiotowym będzie procedowanie organu nadzoru budowlanego. Odmiennie - gdy organ l instancji ustali, że przedmiotowe ogrodzenie nie stanowi tymczasowego ogrodzenia ww. terenu inwestycji lub ustali że w związku z zakończeniem i przekazaniem inwestycji do użytkowania inwestor nie doprowadził do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, to stosując odpowiednie przepisy wyda merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie doprowadzającym do zgodności z przepisami u.p.b.
W skardze na powyższą decyzję T.sp. k. (dalej skarżąca lub Spółka) wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie: art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony w zakresie dotyczącym wysokości rozebranej części ogrodzenia położonego pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] obr. [...] K. przy ul. P. w K.; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ odwoławczy zupełnie dowolnej oceny, tego, czy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że wysokość spornego ogrodzenia wynosiła 2,20 m, w sytuacji gdy sam organ odwoławczy stwierdził, że nie można wprost udokumentować faktycznej wysokości rozebranego ogrodzenia; art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez formułowanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wewnętrznie sprzecznych wniosków dotyczących ustaleń stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy jej wydaniu; art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej w sprawie jako bezprzedmiotowego; art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 roku (znak [...]) pomimo pozorności naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i braku konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; art. 15 k.p.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez rozszerzenie przez organ odwoławczy zakresu przedmiotowego sprawy, jej rozpoznanie oraz rozstrzygniecie poza granicami sprawy określonymi w postępowaniu przed organem l instancji tj. poza sprawą rozbiórki części ogrodzenia położonego pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] obr. [...] K. przy ul. P. w K. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 721/14, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że przedmiotem kontrolowanego postępowania była ocena legalności rozbiórki ogrodzenia stalowego pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] obr. [...] K. Natomiast za istotę sporu pomiędzy skarżącą spółką a Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie stanowiło ustalenie, czy okoliczności niniejszej sprawy dawały podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie powołanego wyżej przepisu, czy też - jak chce strona skarżąca - decyzja organu l instancji opierała się na prawidłowo i wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym.
Sąd stwierdził, że z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż do wydania przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: decyzja l instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczył, że przepis ten należy interpretować łącznie z art. 136 k.p.a., który dopuszcza przeprowadzenie przez organ odwoławczy we własnym zakresie bądź też zlecenie organowi l instancji przeprowadzenia "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie". O ile więc chodzi jedynie o uzupełnienie postępowania dowodowego, to organ odwoławczy nie ma podstaw do uchylania decyzji l instancji, jeżeli jednak zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia jest tak znaczny, że ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to organ II instancji powinien wydać decyzję kasatoryjną.
Przywołując poglądy orzecznictwa dotyczące warunków stosowania przez organy odwoławcze rozstrzygnięcia kasacyjnego z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Jego zdaniem, organ II instancji szczegółowo i trafnie wypunktował wszystkie wady postępowania administracyjnego organu l instancji, które doprowadziły do przedwczesnego i wadliwego wydania decyzji o umorzeniu postępowania, a także poszczególne czynności i okoliczności, jakie należy wykonać i wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.
Sąd zauważył, że przede wszystkim nie został jednoznacznie ustalony przedmiot rozbiórki. Organ l instancji posługuje się pojęciem wysokości "uśrednionej", którego to pojęcia nie zna ustawa Prawo budowlane. W szczególności w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy mowa jest o ogrodzeniu o wysokości powyżej 2,20 m, a nie o wysokości "uśrednionej". Ponadto czynności kontrolne dokonane przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. wskazały na nieprawidłowość ustaleń organu I instancji podczas przeprowadzonej przez niego kontroli.
Odpowiadając na argumentację skarżącego odnośnie do braku możliwości ustalenia faktycznej wysokości rozebranego ogrodzenia Sąd wskazał, że nie można przypisać organowi odwoławczemu błędnej oceny zebranego materiału dowodowego ani też braku spójności w prezentowanym poglądzie prawnym. Prawdą jest, że w przypadku ogrodzenia, które zostało rozebrane, a jego pozostałości usunięte - nie można przeprowadzić bezpośredniego dowodu wskazującego wprost na jego wysokość przed rozbiórką. Nie oznacza to jednak, że okoliczności tej nie można ustalić na podstawie innych dowodów, pośrednich. Zdaniem Sądu, należy się zgodzić z Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie, że prawidłowe jest w takiej sytuacji przyjęcie założenia, że rozebrana część płotu nie odbiegała wysokością od części nadal istniejącej. Ponieważ wyniki kontroli dokonanej przez organ II instancji odbiegają od wyników kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, konieczne jest, zdaniem Sądu, jednoznaczne ustalenie tej kwestii w ponownie toczonym postępowaniu, na co prawidłowo wskazano w treści zaskarżonej decyzji.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż konieczne jest wyjaśnienie, czy przedmiotowe roboty budowlane były objęte decyzją Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2011 r. Z akt sprawy nie wynika jednoznacznie który fragment przedmiotowego ogrodzenia został rozebrany oraz w którym miejscu został wykonany mur oporowy projektowany w związku z inwestycją na działce nr [...] obr. [...] K. w K. Brak jest szkicu sytuacyjnego z przeprowadzonej przez PINB kontroli, a zalegająca w aktach kserokopia planu zagospodarowania oraz dokumentacja fotograficzna z przeprowadzonej kontroli w dniu [...] października 2012 r. nie dają jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie.
Sąd zwrócił uwagę, iż badając prawidłowość decyzji organu l instancji Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował treść art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 i art. 3 pkt 9 tej ustawy i doszedł do wniosku, że "O ile więc wykonana rozbiórka nie byłaby związana z robotami budowlanymi wykonywanymi na sąsiedniej nieruchomości, można by mówić o bezprzedmiotowości postępowania". Oznacza to, że okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest również ustalenie kwestii stanu prawnego nieruchomości, na której usytuowany był rozebrany fragment ogrodzenia. W tym kontekście Sąd wskazał, że nie można pominąć znajdującej się w aktach administracyjnych II instancji kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt l Ns 2664/11/K, gdzie w pkt II dokonano zabezpieczenia wniosku A. K. o stwierdzenie nabycia przez zasiedzenie "poprzez zakazanie uczestnikowi T. Sp. k. w W. prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych w części działki nr [...] o powierzchni około 169 m2, mającej kształt nieregularnego trapezu, zlokalizowanej w południowo - zachodniej części działki [...], zgodnie ze szkicem naniesionym na odbitkę z mapy ewidencji gruntów, stanowiącym załącznik do wniosku - na czas trwania niniejszego postępowania".
Sąd uznał, że rozpoznając sprawę ponownie organ l instancji powinien przede wszystkim ustalić, czy roboty budowlane będące przedmiotem postępowania dotyczyły tej części nieruchomości, która została wskazana w postanowieniu Sądu Rejonowego oraz czy w czasie wykonywania rozbiórki ogrodzenia postanowienie to pozostawało w mocy. W razie pozytywnej odpowiedzi na oba te pytania należy rozważyć, jaki wpływ ma owo postanowienie na prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i w konsekwencji na legalność prowadzonych przez niego robót budowlanych.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 175 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji, polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy, nierozpoznaniu i niewyjaśnieniu wszelkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej: "K.p.a.", art. 11 K.p.a. i art.107 § 3 K.p.a., a także art. 15 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na ocenę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji bezpodstawnego stanowiska Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej zwanym: organem odwoławczym), że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: organ pierwszej instancji) nie został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a stan faktyczny sprawy w zakresie dotyczącym wysokości rozebranej części ogrodzenia położonego pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] obr. [...] K. przy ul. P. w K. nie został prawidłowo ustalony, a także poprzez zaakceptowanie dokonania przez organ odwoławczy zupełnie dowolnej oceny tego, czy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że wysokość spornego ogrodzenia wynosiła 2,20 m, w sytuacji gdy sam organ odwoławczy stwierdził, że nie można wprost udokumentować faktycznej wysokości rozebranego ogrodzenia;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż w jej uzasadnieniu formułowano wewnętrznie sprzeczne wnioski dotyczące ustaleń stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji nie wyjaśniono przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy jej wydaniu oraz nie zawarto wskazań, jakimi powinien się kierować organ pierwszej instancji;
4 art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo pozorności naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i braku konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy, która miałaby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
5. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo rozszerzenia przez organ odwoławczy zakresu przedmiotowego sprawy, jej rozpoznanie oraz rozstrzygniecie poza granicami sprawy określonymi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, tj. poza sprawą rozbiórki części ogrodzenia położonego pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] obr. [...] K. przy ul. P. w K;
6. art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku na niekorzyść Spółki, tj. zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej wykraczającej poza granice zaskarżenia i sformułowanie oceny, która pogarsza jej sytuację w stosunku do tej, która wynikała z treści decyzji organu odwoławczego.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto zwrócono się o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mając na uwadze wymogi prawidłowego uzasadnienia wyroku z art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzono, że Sąd I instancji oddalając skargę ograniczył swój wywód prawny wyłącznie do jednego zarzutu, tj. naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji nie rozpoznał zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.; art. 80 K.p.a., art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 15 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. Zdaniem Spółki zaniechanie rozpoznania powyższych zarzutów ma o tyle istotne znaczenie, iż jest równoznaczne z brakiem kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego pod kątem: poszanowania zasady prawdy obiektywnej i swobodnej (a nie arbitralnej) oceny dowodów (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.); prawidłowości uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wobec sformułowania w niej wewnętrznie sprzecznych wniosków dotyczących ustaleń stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy przy wydaniu zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji wskazań, którymi powinien kierować się organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 11 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a.); naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez rozszerzenie przez organ odwoławczy zakresu przedmiotowego sprawy, jej rozpoznanie oraz rozstrzygniecie poza granicami sprawy określonymi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, tj. poza sprawą rozbiórki części ogrodzenia położonego pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działką nr [...] obr. [...] K. przy ul. P. w K. (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 61 § 1 K.p.a.).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że ustalenia faktyczne organu odwoławczego są prawidłowe. Sąd zaniechał przy tym w szczególności dokonania jakiejkolwiek oceny, tego czy akceptacja założeń co do stanu faktycznego przyjętego przez ten organ (wobec braku możliwości ustalenia faktycznej wysokości rozebranego ogrodzenia) nie będzie prowadziła do orzekania przez organy nadzoru budowlanego na podstawie arbitralnych i z góry przyjmowanych założeń, a nie faktów które powinny być udowodnione. W konsekwencji, będzie to prowadzić do naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 80 K.p.a. Sąd nie odniósł się w ogóle do ww. kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest zbadanie, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez organ przyjęty. Jest to istotne zwłaszcza wówczas, gdy strona skarżąca ustalenie organu orzekającego kwestionuje. Zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu odwoławczego, co do ustaleń stanu faktycznego i odstąpienie od rozpoznania zarzutów skargi dotyczących kwestii naruszenia przez ten organ wskazanych przepisów K.p.a. przez lakoniczne stwierdzenie, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej, nie może być uznane za prawidłowe wykonanie obowiązków wynikających z zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 175 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Przedstawienia własnego stanowiska Sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie przeprowadził oceny działania organu odwoławczego w sprawie pod kątem zachowania wymogów procesowych dotyczących postępowania administracyjnego. Tym samym orzekając na podstawie akt sprawy, nietrafnie orzekł o prawidłowości działania organu odwoławczego. Ustosunkowanie się tylko do jednego zarzutu skargi, skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi i naruszeniem prawa Spółki do rzetelnego rozpoznania jej sprawy.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. skarżąca Spółka podniosła, że Sąd pomimo podniesionych w tym zakresie zarzutów, zaniechał jakiejkolwiek oceny działań organu odwoławczego pod kątem możliwości dalszego załatwienia sprawy z poszanowaniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a w szczególności możliwości oparcia przyszłego rozstrzygnięcia sprawy na faktach, które będą udowodnione.
Przywołując ustalenia faktyczne dotyczące wysokości rozebranego ogrodzenia dokonane przez organ I instancji skarżąca Spółka wskazała, że stanowisko organu odwoławczego kwestionujące powyższe ustalenia jest niespójne. Jeżeli ogrodzenie zostało rozebrane, to nie sposób wywieść, iż dokumentacja fotograficzna lub szkic sytuacyjny sporządzone po jego rozbiórce może prowadzić do ustalenia wysokości rozebranej części ogrodzenia. Organ odwoławczy sam stwierdził, że niewątpliwie nie można wprost udokumentować faktycznej wysokości rozebranej części ogrodzenia. Potwierdził to Sąd pierwszej instancji, przy czym bezkrytycznie akceptując powyższe założenia organu odwoławczego i oddalając skargę, doprowadził do sytuacji, w której przyszła wydana w tej sprawie decyzja będzie oparta na ustaleniach dotyczących wysokości ogrodzenia, które pozostaje poza przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.
W ocenie Spółki, nie można natomiast nie zauważyć, że stanowisko organu odwoławczego zostało sformułowane po przeprowadzeniu przez ten organ na podstawie art. 136 K.p.a. dowodu z oględzin miejsca (w dniu 3 października 2013 roku). Uszło zatem uwadze Sądu pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy powstała sytuacja, w której organ odwoławczy, z jednej strony nietrafnie wytyka organowi pierwszej instancji braki w ustaleniach faktycznych, z drugiej zaś strony, pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń nie jest w stanie zakwestionować.
Skoro zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji stwierdzają, że najistotniejszej w sprawie okoliczności nie można udowodnić, to na postawie takich argumentów, nie sposób zasadnie twierdzić, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji, że art. 138 § 2 K.p.a. miał w tej sprawie zastosowanie. Wręcz przeciwnie, skoro w wyniku przeprowadzonego przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego ustaleń organu pierwszej instancji nie podważono, to nie można uznać, że działania organu pierwszej instancji są nieprawidłowe.
W zakresie naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. Spółka twierdzi, że pierwszy z tych przepisów nie miał zastosowania. Po pierwsze, na co wskazywano powyżej decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Istotne dla sprawy dowody zostały przeprowadzone i poczyniono na ich podstawie miarodajne ustalenia faktyczne. Po drugie, nie można uznać, że organ odwoławczy wskazał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro w uzasadnieniu decyzji wprost stwierdził, że nie można udokumentować faktycznej wysokości rozebranej części ogrodzenia. Przy czym do wyjaśnienia sprawy w tym zakresie nie doprowadził przeprowadzony przez organ odwoławczy dowód z oględzin miejsca w dniu [...] października 2013 roku. Istotnym jest również to, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie zawarł wskazówek dla organu pierwszej instancji, które pozwalają na ustalenie stanu faktycznego sprawy z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej.
Uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy stwierdza, że istotnych okoliczności sprawy nie da się ustalić i jednocześnie nakazuje ich ustalenie przez organ pierwszej instancji. Znamiennym jest również to, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w jaki sposób i poprzez przeprowadzenie jakich środków dowodowych organ pierwszej instancji miałby ustalić (inną) wysokość rozebranego ogrodzenia.
Zdaniem skarżącej Spółki, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skonfrontowana z powołanymi powyżej materiałami dowodowymi niniejszej sprawy wskazuje, że dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy mają charakter pozorny, i z tego względu nie mogą stanowić o tym, że koniecznym do wyjaśnienia jest zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W jej ocenie, inne wskazane przez organ odwoławczy okoliczności tj. wykonanie muru oporowego na działce nr [...] zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2011 roku, znak: [...]), czy charakter ogrodzenia postawionego w miejscu po rozebranym ogrodzeniu, i to czy jest ono ściśle związane z realizacją robót budowlanych w związku z inwestycją na ww. działce, pozostają poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy.
Podnosząc zarzut naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. skarżąca Spółka wskazała na przedmiot sprawy, określony zawiadomieniem z dnia 15 sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania. Spółka zauważyła, że wnioskodawca nie domagał się sprawdzenia wykonania muru oporowego na działce nr [...] zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2011 roku, znak: [...]), ani tego, czy w miejscu po rozebranym ogrodzeniu postawiono ogrodzenie, które ma charakter tymczasowy i czy jest ono ściśle związane z realizacją robót budowlanych w związku z inwestycją na ww. działce. Powyższe kwestie nie stanowiły przedmiotu postępowania. Akceptacja przez Sąd pierwszej instancji zupełnie nieuprawnionych i wykraczających poza zakres niniejszej sprawy rozważań organu odwoławczego poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które prowadzą do rozszerzenia zakresu przedmiotowego sprawy o kwestie obecnego ogrodzenia na działce nr [...], stanowi o naruszeniu art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 15 K.p.a. W konsekwencji brak uchylenia decyzji organu odwoławczego, która uchybia zasadzie dwuinstancyjności stanowi o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a.
Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. skarżąca wywiodła, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a odnosząca się do stanu prawnego nieruchomości, na której usytuowany był rozebrany fragment ogrodzenia, pogarsza sytuację Spółki w stosunku do tej, która istniała przed wniesieniem skargi.
Poza zakresem sprawy były kwestie ewentualnego naruszenia prawa własności. W sposób precyzyjny stanowisko w tej kwestii zajął m.in. organ odwoławczy (str. 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W tym zakresie żadne zastrzeżenia nie były również podnoszone w toku postępowania przez Sądem pierwszej instancji. W tej sytuacji samoistne rozszerzenie przez Sąd pierwszej instancji zainteresowania organów nadzoru budowalnego (w dalszym postępowaniu administracyjnym) kwestią zawisłego między stronami sporu o zasiedzenie części nieruchomości oznaczonej, jako działka ew. [...], i udzielonego w tym zakresie zabezpieczenia, stanowi o pogorszeniu sytuacji prawnej Spółki.
W realiach sprawy, na skutek oddalenia skargi Spółki, przy związaniu organów nadzoru budowlanego oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu, wyrok ten nie może być oceniany inaczej, niż wydany z naruszeniem zakazu reformationis in peius, o którym mowa w art. 134 § 2 P.p.s.a. Takie kategoryczne sformułowanie zawarte w uzasadnieniu wyroku prowadzi do tego, iż kwestie sporne odnoszące się do legalności rozbiórki spornego ogrodzenia zostały w sposób nieuprawniony rozszerzone, zaś obrona dotychczasowego stanowiska Spółki będzie wymagała zaangażowania w nowe kwestie odnoszące się do prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nieuchronna będzie zatem konieczność podejmowania kolejnych czynności procesowych nakierowanych na ustalenia faktyczne dotyczące legalności prowadzonych przez nią robót budowlanych także pod tym względem. Wobec oddalenia skargi, stawia to Spółkę w jeszcze gorszej sytuacji procesowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. Sp. k. z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie przesłanki do zastosowania tego przepisu nie zostały spełnione. Nie było podstaw do przyjęcia, że organ I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.
Przedmiotem postępowania była kwestia dokonania oceny zgodności z prawem wykonania ogrodzenia między działkami nr [...] i nr [...] obr. [...] K. Ogrodzenie to zostało wykonane bez zgłoszenia i miało wysokość ponad 2,2 m. Ogrodzenie to zostało jednak już rozebrane. Nie ma tym samym podstaw do prowadzenia postępowania w celu dokonania oceny, czy było ono wykonane zgodnie z prawem. Celem postępowania naprawczego jest albo wydanie nakazu rozbiórki albo doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku rozbiórki obiektu organy administracji nie mogą podejmować już żadnych czynności. Sama zaś rozbiórka ogrodzenia była dopuszczalna. Nie wymagała ona ani pozwolenia ani zgłoszenia.
Wbrew twierdzeniom Sądu ustalony został przedmiot rozbiórki. Nawet osoba inicjująca postępowanie przyznaje, że zostało rozebrane ogrodzenie oraz miejsce, w którym ogrodzenie to było usytuowane. Wobec rozbiórki ogrodzenia ustalanie jaką miało ono wysokość jest bezprzedmiotowe. Nawet gdyby ustalono, że miało wysokość ponad 2,2 m nie zmieniłoby to faktu, że organ nadzoru budowlanego nie ma obecnie podstaw do podejmowania dalszych czynność w sprawie.
Przedmiotem postępowania nie była prawidłowość wykonania muru oporowego stąd też ocena tej kwestii przez organ administracji było niecelowe.
Badanie przez organ administracji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma miejsce wówczas, gdy wynika to wprost z przepisu prawa np. w przypadku legalizacji samowoli budowlanej. Organy nie badają tej kwestii w każdym przypadku. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do dokonywania oceny tego, czy ogrodzenie oraz mur oporowy zostały wykonane na terenie nieruchomości, do której podmiot dokonujący rozbiórki posiada tytuł prawny.
Kwestia, czy roboty rozbiórkowe prowadzone były na tej części nieruchomości, która została wskazana w postanowieniu Sądu Rejonowego dla Krakowa - Krowodrzy w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2012 r. mogła być badana wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Nie jest rolą organów nadzoru budowlanego egzekwowanie postanowień sądu powszechnego o zabezpieczeniu roszczenia.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. same w sobie były wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest niecelowe.
Z przytoczonych wyżej względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.