Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1524/18, oddalił skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO) z dnia 8 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z 11 września 2017 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...][...] w [...] - Dzielnica [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie wyznaczył granice obszaru analizowanego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588, dalej: rozporządzenie), w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (3 x 22 m). W wynikach analizy oraz decyzji wskazano, iż teren analizowany obejmuje południową część dzielnicy [...], osiedle [...]. Teren stanowi głównie zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi. W obszarze analizowanym znalazł się również obiekt magazynowo-biurowy oraz produkcyjny Obszar stanowi ekstensywne, kameralne osiedle jednorodzinne. W obszarze analizowanym brak jest obiektu o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej oraz o gabarytach podobnych do wnioskowanych.
Powyższe ustalenia potwierdzają załączniki graficzne do kwestionowanej decyzji, jak również ortofotomapy na portalu Biura Geodezji i Kartografii UM [...]. Podnoszone przez odwołujących argumenty odnośnie zlokalizowania w obszarze o dominacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych usług nieuciążliwych czy towarzyszących zabudowie jednorodzinnej obiektów magazynowych nie zmienia, jak podniosło SKO, dominującej funkcji zabudowy jednorodzinnej i charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej terenu analizowanego. W ocenie SKO, wyznaczenie granic obszaru analizowanego zgodnie z normą § 3 rozporządzenia, bez jego poszerzenia na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość przy ul. [...][...] i [...][...], było zgodne z prawem i uwzględniało zasadniczy cel regulacji w postaci ujęcia w obszarze jednolitego pod względem funkcji, cech i parametrów terenu zabudowanego charakteryzującego się takim ukształtowaniem przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
SKO nie podzieliło zarzutów w zakresie braku uwzględnienia na załącznikach graficznych wszystkich obiektów w obszarze analizowanym, a odwołujący nie przedstawili dowodów, które podważałyby ustalenia organu I instancji w tym zakresie. Zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo ustalił, iż średnia wielkość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 20,7%. Zgodnie z wnioskiem inwestora powierzchnia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynosiłaby 35% - powierzchnia zabudowy 470 m2. Wskaźnik ten odbiega zatem od parametru średniego w sposób uniemożliwiający jego uwzględnienie, a tym samym zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa.
Dalej SKO wskazało, że nie podziela zarzutów, iż organ pierwszej instancji nie wskazał parametru wskaźnika zabudowy dla poszczególnych działek, skoro w załączniku graficznym nr 2 do kwestionowanej decyzji skazane zostały w % wskaźniki zabudowy poszczególnych działek. Organ nie przyjął przy tym błędnej wykładni § 5 rozporządzenia w zakresie określania powierzchni zabudowy do powierzchni działki, ale wskazał argumenty, które potwierdzają brak na analizowanym obszarze budynku o zbliżonych parametrach, że z akt sprawy nie wynika, aby przekształcenia zabudowy w granicach wyznaczonego obszaru analizy wiązały się z powstaniem budownictwa wielorodzinnego. Powstanie takich obiektów poza obszarem analizy nie ma wpływu na prawidłowość stanowiska w zakresie braku możliwości spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.).
Skargami X Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i M. J. zaskarżyli powyższą decyzję, zarzucając jej: bezpodstawne naruszenie uprawnień właścicieli nieruchomości do zabudowy gruntu (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.); wykładnię ładu przestrzennego dokonaną z naruszeniem ustawowej definicji tego pojęcia i utrwalonym orzecznictwem, niezasadnie sprowadzającą się do powielania zabudowy już istniejącej i to z ograniczeniem do budynków mieszkalnych, a z pominięciem zabudowy typu usługowego i gospodarczej; art. 61 u.p.z.p. poprzez oparcie się na analizie obszaru, która została sporządzona niezgodnie z obowiązującym rozporządzeniem, nie zawiera szczegółowych danych pozwalających na weryfikację zawartych w niej ustaleń, bez uzasadnienia zawęża obszar analizowany pomijając wymóg odniesienia się do obszaru stanowiącego urbanistyczną całość i utrzymania wymogów ładu przestrzennego i w rezultacie bezpodstawną odmowę uwzględnienia wniosku; naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń sprzecznych z treścią złożonego wniosku oraz istniejącym stanem faktycznym, zwłaszcza: - całkowite pominięcie, że na mapie zasadniczej nie zostały naniesione wszystkie istniejące obiekty budowlane, - pominięcie różnych rodzajów działalności gospodarczej prowadzonych aktualnie, bądź czasowo zaprzestanych: produkcja metalowa łańcuchów, produkcja banerów i urządzeń reklamowych hotel dla psów, budynki magazynowe, budynki poprodukcyjne po masarni i wytwórni aromatów spożywczych, ruiny gospodarstwa rolnego, schronisko dla zwierząt - niezależne od hotelu dla psów, tapicer samochodowy, budynek magazynowo-biurowy i określenie obszaru jako "ekstensywne kameralne osiedle jednorodzinne", - podanie danych sprzecznych ze stanem faktycznym o uwzględnieniu na mapach wszystkich istniejących zabudowań podczas gdy tylko na działce nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem, nie uwzględniono czterech zabudowań o charakterze użytkowym związanych z prowadzoną tam działalnością produkcyjną z branży metalowej; art. 107 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji zawierającej błędy uzasadnienia, nieusunięte w żadnej mierze w decyzji organu odwoławczego, wykluczające możliwość weryfikacji ustaleń oraz prawidłowości analizy zagospodarowania obszaru ze względu na brak danych co do parametrów zabudowy istniejącej na poszczególnych działkach, jak również brak uzasadnienia dla odmowy uwzględnienia wniosku o zastosowanie szerszego obszaru analizy obejmującego w szczególności nieruchomość przy ul. [...][...], która: - została zabudowana w 2017 r. budynkiem o parametrach zbliżonych do wnioskowanych (oddanym do użytku), - znajduje się w odległości ok. 80 m od nieruchomości objętej wnioskiem, - jest pierwszą nieruchomością znajdującą się poza obszarem analizowanym; art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez bezpodstawne zawężenie obszaru analizowanego do obszaru minimalnego, bez uwzględnienia zabudowy realizowanej w ramach jednostki urbanistycznej (kwartału ulic) w odległości ok. 80 - 100 m od działki objętej wnioskiem ([...][...] i [...][...]), prowadzące do odmowy uwzględnienia wniosku strony, jak też zastosowanie odmiennych zasad ustalania warunków zabudowy dla nieruchomości przy ul. [...][...], na której wybudowano budynek mieszkalny 3-kondygnacyjny o dużej powierzchni zabudowy, pomimo że w sąsiedztwie budynek taki nie występuje i przeważają budynki parterowe. W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
SKO w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego ww. skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a.") stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że wyznaczenie wokół działki inwestycyjnej granic obszaru analizowanego w jego granicach, o jakich mowa w § 3 pkt 2 rozporządzenia umożliwia przeprowadzenie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Skoro granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to nie można skutecznie czynić organom w tym zakresie zarzutu. Dopiero gdyby organy uznały, że w sprawie istnieje konieczność powiększenia granic obszaru analizowanego, to stanowisko to musiałyby szczegółowo uzasadnić.
Organ uprawniony jest zwiększyć granice obszaru analizowanego, ale stanowisko swoje w tym zakresie musi uzasadnić. W przedmiotowej sprawie, zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że takiej konieczności nie było. Granice wyznaczonego obszaru były wystarczające do przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z ustaleń analizy wynika, że teren analizowany stanowi głównie zabudowa mieszkalna jednorodzinna, wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi. W obszarze analizowanym znalazł się również obiekt magazynowo-biurowy oraz produkcyjny. Obszar stanowi ekstensywne, kameralne osiedle jednorodzinne. W obszarze analizowanym brak jest obiektu o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej oraz o gabarytach podobnych do wnioskowanych.
Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organy prawidłowo uznały, że przeprowadzona analiza wykazała brak możliwości realizacji planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym ze względu na to, iż nie spełnia on warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy istniały podstawy do powiększenia granic obszaru analizowanego. Faktem jest, że analiza wykazała, iż realizacja budynku o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej jest sprzeczna i kłóci się z podstawową funkcją mieszkalną jednorodzinną występującą na wszystkich działkach objętych analizą.
Realizacja planowanej inwestycji naruszyłaby ład przestrzenny występujący w obszarze analizowanym. Pozostaje bez wpływu na tę ocenę fakt, że na innych działkach, wskazanych w skargach, w tym nawet na bezpośrednio graniczącej z obszarem analizowanym, występuje zabudowa podobna, czy też zbliżona do planowanej inwestycji. Dopuszczalność każdej inwestycji wynika z ustalonych dla niej granic obszaru analizowanego.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w ocenie Sądu, nieuprawniony jest zarzut skarżących przyjęcia najmniejszego obszaru analizowanego tyko po to, by uzyskać współczynniki jak najmniej korzystne dla właścicieli działki inwestycyjnej. Skarżący nie podważyli też skutecznie stanowiska organów, że brak jest podstaw do stwierdzenia rozbieżności pomiędzy zabudową istniejącą, znajdującą się w obszarze analizowanym, od naniesień na kopi mapy zasadniczej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym wielkość ta wynosi 20,7 %. Natomiast zgodnie z wnioskiem inwestora powierzchnia zabudowy dla planowanej inwestycji wynosiłaby 35 %, co stanowi przekroczenie średniej wielkości w obszarze analizowanym.
Sąd nie znalazł również podstaw do uznania zasadności zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skargach, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargą kasacyjną M. J. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak zastosowania, prowadzący do błędnego ustalenia braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa,
- 2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że konieczne jest występowanie w obszarze analizowanym obiektu o identycznej funkcji i parametrach spełniających parametry średnie, podczas gdy o kontynuacji zabudowy i spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa świadczy brak sprzeczności z zabudową już istniejącą i podobieństwo parametrów zabudowy do istniejących obiektów,
- 3) § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i zawężenie obszaru analizowanego do granic minimalnych, podczas gdy na działkach bezpośrednio przylegających do obszaru analizowanego powstają obiekty odpowiadające parametrami obiektowi objętemu wnioskiem,
- 4) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędną wykładnię polegającą na ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy dla poszczególnych obiektów, a nie dla wszystkich obiektów wybudowanych na danej działce;
- 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- 1) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez brak rozpoznania skargi w całości i odniesienia do zarzutów mających wpływ na ocenę wadliwości decyzji administracyjnych, co miało bezpośredni wpływ na oddalenie skargi,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że SKO naruszyło zasadę dwuinstancyjności i nie dokonało ponownego rozpoznania sprawy, w szczególności nie dokonało własnej oceny materiału dowodowego i zastrzeżeń do tego materiału, jak też nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego zasadność zarzutów, zawartych w odwołaniu co do błędnego ustalenia parametrów dotyczących istniejącej zabudowy i sposobu użytkowania (funkcji) obiektów budowlanych oraz pomijania zabudowy realizowanej w sąsiedztwie planowanego terenu inwestycji. Naruszenie to prowadziło do bezzasadnego utrzymania w mocy wadliwej decyzji administracyjnej,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo że w postępowaniu administracyjnym nastąpiło niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dokonano ustaleń sprzecznych z istniejącym stanem faktycznym, a ocena materiału dowodowego nosi znamiona dowolności, zwłaszcza:
- - całkowite pominięcie, że na mapie zasadniczej nie zostały naniesione wszystkie istniejące obiekty budowlane,
- - pominięcie różnych rodzajów działalności gospodarczej prowadzonych aktualnie, bądź czasowo zaprzestanych: produkcja metalowa łańcuchów, produkcja banerów i urządzeń reklamowych, hotel dla psów, budynki magazynowe, budynki poprodukcyjne po masarni i wytwórni aromatów spożywczych, ruiny gospodarstwa rolnego, schronisko dla zwierząt - niezależne od hotelu dla psów, tapicer samochodowy, budynek magazynowo-biurowy i określenie obszaru jako "ekstensywne kameralne osiedle jednorodzinne",
- - podanie danych sprzecznych ze stanem faktycznym o uwzględnieniu na mapach wszystkich istniejących zabudowań, podczas gdy tylko na działce nr [...], bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem, nie uwzględniono czterech zabudowań o charakterze użytkowym, związanych z prowadzoną tam działalnością produkcyjną z branży metalowej,
- - oparcie się na analizie obszaru, która została sporządzona niezgodnie z obowiązującym rozporządzeniem, nie zawiera szczegółowych danych pozwalających na weryfikację zawartych w niej ustaleń, bez uzasadnienia zawęża obszar analizowany pomijając wymóg odniesienia się do obszaru stanowiącego urbanistyczną całość i utrzymania wymogów ładu przestrzennego, i w rezultacie bezpodstawną odmowę uwzględnienia wniosku o wydanie warunków zabudowy,
- 4) 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy decyzja organu I instancji zawiera błędy uzasadnienia, nieusunięte w żadnej mierze w decyzji organu odwoławczego, wykluczające możliwość weryfikacji ustaleń oraz prawidłowości analizy zagospodarowania obszaru ze względu na brak danych co do parametrów zabudowy istniejącej na poszczególnych działkach, jak również brak uzasadnienia dla odmowy uwzględnienia wniosku o zastosowanie szerszego obszaru analizy, obejmującego w szczególności nieruchomość przy ul. [...][...], która:
- - została zabudowana w 2017 r. budynkiem o parametrach zbliżonych do wnioskowanych (oddanym do użytku),
- - znajduje się w odległości ok. 80 m od nieruchomości objętej wnioskiem (przyjęto do analizy 66 m),
- - jest pierwszą nieruchomością znajdującą się poza obszarem analizowanym,
- - do wydawania warunków zabudowy dla obu nieruchomości ([...][...] i [...] analizowano te same położone pomiędzy nimi nieruchomości ([...] [...], [...] i [...]), wyprowadzając z analizy odmienne wnioski.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy (jak również nowej funkcji istniejącej zabudowy) do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Stosownie do treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.
Zdaniem strony skarżącej, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, co doprowadziło do pominięcia - przy dokonywaniu analizy cech zabudowy sąsiedniej - nieruchomości, na których znajdują się obiekty budowlane odpowiadające parametrami obiektowi objętemu wnioskiem, a także wadliwe przeprowadzenie samej analizy urbanistycznej.
Dokonując oceny prawidłowości wyznaczenia w przedmiotowej sprawie przez organ I instancji granic obszaru analizowanego, należy wskazać, że stosownie do treści § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy granice te wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczenie obszaru analizowanego w powyższych granicach jest zasadą, przy czym nie wyklucza się prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli to minimum. W każdym przypadku jednak odejście od tej zasady musi znajdować swoje uzasadnienie w jasno określonych przesłankach opisanych w części tekstowej oraz graficznej analizy.
W niniejszej sprawie za front terenu objętego wnioskiem słusznie uznano – stosownie do wymogu z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia - jego część przylegającą do ul. [...], z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę, o szerokości 22 m. W ten sposób obszar analizowany został wyznaczony w odległości 66 m wokół działki inwestycyjnej, przy czym do obszaru tego zaliczono dodatkowo w całości nieruchomości, które wcześniej przynajmniej w 50% znalazły się w tym obszarze. Z powyższych okoliczności wynika, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w niniejszej sprawie zgodnie z przepisami. Tak wyznaczony obszar umożliwiał natomiast – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - określenie wiodących cech zagospodarowania terenu sąsiadującego z nieruchomością inwestycyjną, tj. przede wszystkim jego funkcji, intensywności zabudowy czy parametrów zlokalizowanych na nim obiektów. Brak było w związku z powyższym w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do powiększenia obszaru analizowanego ponad przyjętą w przepisach trzykrotność szerokości frontu działki inwestora.
Powiększenie granic obszaru analizowanego nie miało bowiem w tej sprawie urbanistycznego uzasadnienia. Bezprawnym natomiast działaniem jest powiększenie obszaru analizy (ponad trzykrotność szerokości działki frontowej) którego jedynym celem jest to, by doszukać się zabudowy o funkcji zbliżonej do tej jaka jest wnioskowana w postępowaniu, szczególnie jeżeli jest to funkcja sprzeczna z funkcją występującą w obszarze wyznaczonym zgodnie z zasadą ogólną (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2020 r. lI OSK 450/20, z dnia 23 kwietnia 2020 r. II OSK 1389/19, z dnia 3 grudnia 2019 r. II OSK 3417/18, z dnia 9 kwietnia 2019 r. II OSK 1299/17). Taka sytuacja miałaby natomiast miejsce w przypadku rozszerzenia obszaru analizowanego zgodnie z wolą inwestora, tj. celem objęcia tym obszarem nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...][...], znajdującej się w odległości ok. 80 m od terenu inwestycji, na której posadowiono obiekt o parametrach zbliżonych do obiektu objętego wnioskiem.
Dokonując następnie oceny prawidłowości poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń w zakresie cech zagospodarowania obszaru analizowanego, odzwierciedlonej w stanowiącej załącznik do decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z 11 września 2017r. analizie urbanistycznej, stwierdzić należało, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w niej nieprawidłowości skutkujących koniecznością wyeliminowania wydanych w sprawie decyzji. Z przeprowadzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizy (zarówno z części opisowej jak i graficznej) wynika, iż przy jej dokonywaniu – wbrew twierdzeniom skarżącej - uwzględniono również znajdujące się w obszarze analizowanym obiekty magazynowo-biurowe oraz produkcyjne (w tym także na wskazywanej przez stronę skarżącą działce nr [...]). Brak jest także podstaw do tego, aby w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy zarzucić organowi dokonującemu analizy określania jego cech, w tym wskaźników intensywności zabudowy poszczególnych nieruchomości (§ 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy), z pominięciem tych obiektów.
Twierdzenia skarżącej w tym zakresie opierają się wyłącznie na przypuszczeniach. Z uwagi natomiast na liczbę tych obiektów w obszarze analizowanym, ich obecność nie mogła mieć wpływu na uznanie za dominującą funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z tych wszystkich przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a także zarzut naruszenia ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia.
Nie mogły także, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą skutku zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że odmienna od oczekiwań strony ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie oznacza, że organ odwoławczy nie dokonał w sposób prawidłowy ponownego rozpoznania sprawy. W przedmiotowej sprawie SKO przeprowadziło szczegółową analizę wszystkich zgromadzonych dowodów oraz wynikających z nich okoliczności, czemu dano – wbrew twierdzeniom skarżącej - wyczerpujący wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. W wyniku tej analizy organ uznał, że w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.).
SKO nie mogło zatem dokonywać własnych ustaleń w zakresie parametrów istniejącej zabudowy czy sposobu użytkowania znajdujących się w obszarze analizowanym obiektów budowlanych tak jak zdaje się tego oczekiwać skarżąca. Organ odwoławczy opiera się w tym zakresie na ustaleniach przeprowadzonych przez organ dokonujący analizy urbanistycznej. W przypadku uznania, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, zobligowany jest - na mocy art. 138 § 2 k.p.a. - wydać decyzję uchylającą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał jednak, że organ pierwszej instancji dokonał szczegółowej analizy obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem, co – jak podkreślił - w części znalazło swoje odzwierciedlenie w załącznikach graficznych. Uznanie przez SKO, że organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wyczerpujący oraz aprobata dokonanych przez ten organ ustaleń w sprawie, nie świadczy samo w sobie o naruszeniu przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności.
Przechodząc do oceny zasadności samej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji wskazać należy, że stosownie do treści § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się właśnie na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Podobnie, tj. na podstawie wartości uśrednionych, wyznacza się dla nowej zabudowy szerokość elewacji frontowej (z tolerancją do 20%). Niezrozumiałe jest zatem czynienie z tego powodu organom zarzutu.
W przedmiotowej sprawie - co wynika ze stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji analizy urbanistycznej obszaru wyznaczonego zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. - objęta wnioskiem inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o wysokości do 10 m, powierzchni zabudowy 470 m2 obejmującej ok. 35% zabudowy działki inwestycyjnej i szerokości elewacji frontowej 16,12 m, planowana jest na obszarze z dominującym typem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi, na którym brak jest obiektu o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Średnia wielkość powierzchni zabudowy nieruchomości w obszarze analizowanym wynosi 20,7%, natomiast średni wskaźnik szerokości elewacji frontowych budynków - 11,13 m. Największy budynek mieszkalny znajdujący się w obszarze analizowanym posiada natomiast powierzchnię zabudowy 223 m2.
Zasadnie w tych okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznano, że w granicach obszaru analizowanego brak jest obiektu o parametrach i funkcji zbliżonych do wnioskowanej inwestycji. Dopuszczenie możliwości realizacji objętej wnioskiem inwestycji stanowiłoby zatem wyłom od występujących na analizowanym terenie parametrów zabudowy, a w konsekwencji do naruszenia wynikającej z ustawy zasady dobrego sąsiedztwa bowiem doprowadziłoby do ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego (o powierzchni zabudowy znacznie odbiegającej od powierzchni zabudowy obiektów istniejących na tym terenie) w okolicy o dominującej zabudowie jednorodzinnej. Planowana zabudowa nie spełniała zatem wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu bowiem nie można jej pogodzić z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze.
Zasadnie zatem orzeczono w tej sprawie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia ww. przepisu jak i art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6, 7 oraz art. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie mogły zatem odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jak i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Reasumując stwierdzić należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.