Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 560/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy odmówił W.F. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie poddasza – adaptacji na cele mieszkalne, wymianie dachu w budynku przy ul. [...] w W., na dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...] w związku z wydaniem przez Stołecznego Konserwatora Zabytków postanowienia nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. o odmowie uzgodnienia decyzji oraz w związku z postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] utrzymującym w mocy ww. postanowienie organu pierwszej instancji.
Od powyższe decyzji W.F. wniósł odwołanie. W odwołaniu zakwestionował prawidłowość wydania postanowień przez Stołecznego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ze względu na nieprawidłowe ustalenie przez te organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Ponadto odwołujący się podniósł, że ww. uzgodnieniem, wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest związany organ ustalający warunki zabudowy. Strona podniosła ponadto, że organ pierwszej instancji naruszył art. 107 K.p.a., gdyż nie wskazał w ogóle faktów i dowodów, na podstawie których dokonał przedmiotowego rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wniósł W.F. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- 1. art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż stanowisko wyrażone przez Stołecznego Konserwatora Zabytków jest wiążące dla organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy;
- 2. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez niezawarcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego, w szczególności poprzez niewskazanie przez organ administracji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- 3. art. 7 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy, w szczególności poprzez niezbadanie i pominięcie następujących elementów stanu faktycznego:
- - planowane zmiany i remont nie wpłyną w żadnym stopniu na wysokość budynku oraz nie spowodują podwyższenia budynku o jedną kondygnację;
- - wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy budynku położonego przy ul. [...] w W. Według skarżącego budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie pochodzące z tego samego okresu i zaprojektowane przez tego samego autora, były wcześniej przekształcane;
- - nieuwzględnienie w postępowaniu okoliczności, iż przebudowa budynku jest konieczna przede wszystkim ze względu na zły stan dachu budynku zagrażający ludziom i mieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W ocenie Sądu wniesiona skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Następnie Sąd wyjaśnił, że budynek objęty planowaną inwestycją znajduje się na terenie Stanisławowskiego Założenia Urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. Budynek przy ul. [...], jak i zespół kamienic w zaułkach: [...] i [...], do którego należy przedmiotowy budynek, został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy w niniejszej sprawie podjął prawidłowe rozstrzygnięcie stwierdzając, że nie można ustalić warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na odmowę uzgodnienia projektu decyzji pozytywnej przez konserwatora zabytków postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013 r..
Następnie powołując się na literaturę i orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wyjaśnił na czym polega uzgodnienie, konkludując iż uzgodnienie winno być dokonane w danej sprawie przed wydaniem decyzji, której przedmiot określa złożony wniosek, a organy uzgadniające w zakresie swych kompetencji powinny wskazywać uwagi do zamierzonej inwestycji, podlegające uwzględnieniu przez organ ustalający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dalej Sąd stwierdził, że wydana odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji była już przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 1968/13, w której wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. Sąd skargę oddalił. Wyrok jest prawomocny.
Odnosząc się zaś do zarzutów skargi Sąd zaznaczył, iż zarzuty naruszenia art. 7 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd stwierdził, iż uzgodnienie stanowi wiążący etap poprzedzający wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, że uzgodnienie nie jest wiążące dla organu, który ma wydać decyzję o warunkach zabudowy. Następnie wskazał, że w uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. (OPK 14/98), przyjęto, iż: "odmowa uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską (...) oznacza, że nie można ustalić dla zamierzonej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu".
Zatem, jak wynika z uzasadnienia do tej uchwały, przez odmowę uzgodnienia decyzji należy rozumieć wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków postanowienia zawierającego negatywne stanowisko w ocenie zgodności danej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie ocenić zasadności tego stanowiska". Ustalenie warunków zabudowy pomimo negatywnego stanowiska organu współdziałającego, kwalifikowane powinno być jako rażące naruszenie prawa. Wymaganie uzgodnienia (uzyskanie pozytywnego stanowiska) jest warunkiem koniecznym wydania decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy.
Podsumowując Sąd stwierdził, że organ główny związany był treścią postanowienia uzgodnieniowego, a co za tym idzie jego decyzja odpowiada prawu.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł W.F. zaskarżając je w całości. Jednocześnie skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji:
1/ na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że stanowisko wyrażone przez Stołecznego Konserwatora Zabytków jest wiążące dla Zarządu Dzielnicy [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy uzgodnienia dokonane pomiędzy organami takiego charakteru nie mają i na organie wydającym ostateczną decyzję ciążył obowiązek samodzielnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wszechstronnego ocenienia materiału dowodowego, 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez niedostrzeżenie naruszenia prawa przez organ administracji i niewykonanie obowiązku kontroli wskazane w powołanym przepisie, w szczególności poprzez przyjęcie za podstawę orzekania stanu faktycznego błędnie ustalonego przez organy administracji,
- b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku elementów wymaganych prawem, tj. brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia,
- c) "art. 145 ust. 1 pkt 1" P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. i nieuchylenie decyzji w całości, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący zawarł argumenty na poparcie zacytowanych wyżej podstaw kasacyjnych. Dodatkowo zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do podniesionego przez niego zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 156 K.p.a. i art. 7 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W., wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 K.p.a., albowiem uznał, że stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków jest wiążące dla organu wydającego decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, w sytuacji gdy uzgodnienie to takiego charakteru nie ma, a organ ten winien samodzielnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wszechstronnie ocenić materiał dowodowy. Zatem w sprawie zasadniczy spór sprowadza się do ustalenia, czy stanowisko wyrażone przez organ konserwatorski w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. wiąże wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jedynie informacyjnie przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotowe postanowienie Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2013 r. utrzymane zostało w mocy przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1968/13 oddalił wniesioną na to postanowienie skargę, to zaś sprawia, iż w niniejszej sprawie postanowienie organu konserwatorskiego o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy jest ostateczne i prawomocne.
W sprawie niesporne jest, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczy przebudowy poddasza – adaptacji na cele mieszkalne, wymiany dachu, w budynku znajdującym się na terenie Stanisławowskiego Założenia Urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Ponadto przedmiotowy budynek należy do zespołu kamienic w zaułkach [...] i [...], który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy.
Przepis art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że "decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi". Natomiast zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 2 decyzję wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.
Zgodnie z poglądem od lat ukształtowanym w doktrynie, podzielanym przez orzecznictwo sądów administracyjnych, stanowisko organu współdziałającego, z którym należy uzgodnić decyzję bądź wydać decyzję po uzgodnieniu, jest dla organu prowadzącego postępowanie główne wiążące. Zatem treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzać o treści decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu. I taka sytuacja, co do zasady, ma miejsce wówczas, gdy organ uzgadniający nie uzgodni przedłożonego mu projektu decyzji, albowiem organ decyzyjny jest związany stanowiskiem zajętym przez organ uzgadniający w trybie art. 106 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dn. 4.10.2012 r., II OSK 1021/11, LEX nr 1234108; z dn. 25.02.2010 r., II OSK 425/09, LEX nr 597586; z dn. 13.01.2009 r. II OSK 1792/07, LEX nr 486226; uchwała 5 sędziów NSA z dn. 15.02.1999 r., OPK 14/98 wydana wprawdzie pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy, ale zachowująca swą aktualność w odniesieniu do omawianego problemu).
Tymczasem autor skargi kasacyjnej kwestionując powyższy pogląd nie przedstawił żadnej argumentacji w tym zakresie. Niczym nie poparte twierdzenie skargi kasacyjnej o niewiążącym charakterze postanowienia uzgodnieniowego – w niniejszej sprawie postanowienia Stołecznego Konserwatora Zabytków utrzymanego w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o nieuzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy – stanowi nieskuteczną polemikę autora skargi kasacyjnej z Sądem pierwszej instancji, który zajmując trafne przecież stanowisko, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy związany był treścią postanowienia uzgodnieniowego, poparł swój wywód w tej części zarówno poglądami doktryny, jak i sądownictwa administracyjnego. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. nie mógł zostać uwzględniony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, stwierdzić należy, że przepis ten nie ma zastosowania przed sądami administracyjnymi, zatem nie można mówić o jego naruszeniu przez sąd administracyjny. Ustawą ustrojową na podstawie której działają sądy administracyjne jest ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uznać, że skarżący przez omyłkę wadliwie wskazał w podstawie kasacyjnej nazwę ustawy, ponieważ i na str. 4 wniesionego środka odwoławczego jego autor konsekwentnie wskazuje na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, że zamiarem autora skargi kasacyjnej było wskazanie jako naruszonego przepisu ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, który nie mógł mieć w sprawie zastosowania.
Natomiast gdyby teoretycznie uznać, iż skarżący omyłkowo wskazał ten przepis zamiast art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, to i tak nie można mówić o naruszeniu tej normy. Przepis ten ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, i pogląd ten Sąd w składzie niniejszym podziela, że art. 1 ww. ustawy, jako przepis ustrojowy normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu.
Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (wyrok NSA z dn. 20.11.2014 r., II FSK 2795/12; wyrok NSA z dn. 9.09.2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, zatem powyższy zarzut nie jest oparty na uzasadnionych podstawach. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że stawiając zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jej autor nie może skutecznie kwestionować prawidłowości ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.
Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku elementów wymaganych prawem, tj. podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.
Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczy zasad prawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Wskazuje on, że uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z takim uchybieniem przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., który mógłby skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej z tego powodu. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na kontrolę instancyjną wydanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Z treści tego uzasadnienia jasno wynika stanowisko Sądu co do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji konstruując uzasadnienie wyroku podał zarówno podstawę prawną, jak i jej wyjaśnienie.
Sąd ten wskazał jednoznacznie dlaczego stwierdził, iż kontrolowana decyzja odpowiada prawu, powołując się w tym zakresie na poglądy doktryny i orzecznictwa. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 7 K.p.a. stwierdził jedynie, że nie zasługują na uwzględnienie, jednakże lapidarność w tym zakresie nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku, zwłaszcza że skarga kasacyjna nie wykazała, że gdyby Sąd przeanalizował powyższe zarzuty naruszenia przepisów K.p.a. w sposób bardziej szczegółowy, to mogłoby mieć to istotny wpływ na wynik sprawy.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a to zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (wadliwie wskazany w podstawie skargi kasacyjnej jako "art. 145 ust. 1 pkt 1", która to wadliwość została uznana za oczywista omyłkę pisarską), poprzez nieuchylenie decyzji, w sytuacji gdy w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie znalazł potwierdzenia w okolicznościach tej sprawy, co już wyżej wyjaśniono. Zaś skarga kasacyjna żadnego innego zarzutu naruszenia prawa materialnego nie zawiera.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty jako niezasadne nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkować musiało oddaleniem wywiedzionego środka odwoławczego na podstawie art. 184 P.p.s.a. Dlatego orzeczono jak w sentencji.