Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 25 listopada 2019 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Op 405/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie kosztów przechowywania broni w depozycie Policji, pkt 1 - stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, pkt 2 - zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 2192 (dwa tysiące sto dziewięćdziesiąt dwa) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
P. S. pismem z 23 września 2019 r., zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], zatytułowaną "wezwanie do zapłaty" z [...] września 2019 r. w przedmiocie naliczenia kosztów przechowywania broni palnej wraz z amunicją. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności tej czynności, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, poprzez jego błędne zastosowanie, albowiem skarżąca nie była osobą deponującą broń, a nadto nigdy nie stała się posiadaczem broni po zmarłym H. S.. Akcentowała, że nigdy broni tej nie objęła w posiadanie, broń zdeponowała jej ciotka – I. S.. W tej sytuacji skarżąca wywiodła, że nie jest adresatem normy wymienionej w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Dodatkowo w skardze wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w niej wymienionych oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotem kontroli jest czynność materialno-techniczna zawarta w piśmie Komendanta Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z [...] września 2019 r. informującym skarżącą o przejściu prawa własności opisanej broni na rzecz Skarbu Państwa oraz o tym, że opłata za deponowanie broni w depozycie organu Policji wynosi 9.360,56 zł. Równocześnie pismem tym wezwano skarżącą do uiszczenia wskazanej wyżej opłaty na podane konto oraz pouczono o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty na raty, w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. Poinformowano także skarżącą, że brak wpłaty lub wniosku o rozłożenie opłaty na raty spowoduje podjęcie czynności zmierzających do wyegzekwowania należności.
W kontekście zarzutu skargi o przeprowadzenie postępowania dowodowego we wskazanym zakresie, Sąd wyjaśnił, że postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego. Wszelkie kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego, który podlega regulacji normatywnej prawa administracyjnego muszą być dokonane w postępowaniu administracyjnym. Z tego względu Sąd nie uwzględnił zgłoszonych wniosków uznając, że nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a.
W dalszej kolejności Sąd wskazał, że wymóg uiszczenia opłaty za zdeponowanie broni wynika z treści art. 23 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2019 r., poz. 284 z późn.zm. - w skrócie "ustawa"), określającego podmioty, na które ustawodawca nałożył obowiązek ponoszenia kosztów związanych z deponowaniem broni. Powstaje on w wyniku złożenia broni do depozytu Policji, w związku z brakiem pozwolenia na broń, będącego aktem administracyjnym stanowiącym formę reglamentacji dostępu do broni i faktycznego nią władania. Jego podstawę stanowi stosunek administracyjny, który charakteryzuje się tym, iż jedną z jego stron jest organ administracji publicznej, uprawniony na podstawie przepisów prawa do podjęcia aktu lub czynności dotyczących uprawnień i obowiązków regulowanych przez przepisy prawa administracyjnego, a drugą osobą deponującą broń w związku z brakiem pozwolenia na nią.
W takim przypadku stosunek prawny nawiązuje się pomiędzy organem przyjmującym broń do depozytu, a deponującym. Wyłączona przy tym jest swoboda stron w uregulowaniu tego stosunku, a powstające w jego zakresie obowiązki i uprawnienia reguluje ustawa. Zaś w odniesieniu do osób określonych w art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy, w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 23 ust. 2 ustawy, organ administracji na podstawie ust. 3 uprawniony jest do podjęcia działań, mających na celu pobranie opłat związanych z deponowaniem broni. O wyraźnej kompetencji organów w tym zakresie przesądza użycie w ust. 3 zwrotu "opłaty są pobierane".
W konsekwencji, przyjąć należy, że w przypadku obowiązku wynikającego z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy i zaistnienia okoliczności z art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy, wezwanie podmiotu, na który mocą ustawy nałożony jest obowiązek uiszczenia kosztów depozytu, stanowi czynność, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Artykuł 23 ust. 1 pkt 3 ustawy nakłada obowiązek poniesienia kosztów związanych ze złożeniem broni i amunicji do depozytu Policji na osobę deponującą, która weszła w jej posiadanie po osobie zmarłej. Obowiązek poniesienia kosztów związanych z deponowaniem broni i amunicji ma bez wątpienia charakter publicznoprawny. Ustawa ściśle określa krąg podmiotów, które mogą być obciążone kosztami związanymi z deponowaniem broni i amunicji (są to osoby deponujące, czyli osoby, które faktycznie złożyły broń i amunicję do depozytu), jak również moment powstania obowiązku ponoszenia tych kosztów.
Jednocześnie Sąd zauważył, że dziedziczeniu podlegają prawa i obowiązki wynikające ze stosunków cywilnoprawnych. Nie wchodzą w skład spadku prawa i obowiązki wynikające z innych stosunków prawnych, nawet jeżeli pewien przepis, wskazując krąg osób, na które przechodzą prawa i obowiązki, odwołuje się do określenia "spadkobiercy", jak np. art. 97 i n. Ordynacji podatkowej. Do spadku nie należą więc prawa i obowiązki wynikające ze stosunków karno-prawnych, administracyjno-prawnych, finansowo-prawnych.
W komentowanej ustawie o broni i amunicji brak jest przepisu szczególnego, który regulowałby następstwo prawne w zakresie obowiązku poniesienia kosztów przechowywania broni w depozycie przez właściwy organ. Jak wynika z powyższych rozważań, następstwa tego nie można też wyprowadzać z ogólnych zasad dziedziczenia wynikających z Kodeksu cywilnego. Tym samym z chwilą otwarcia spadku, na podstawie art. 922 § 1 k.c., obowiązek spadkodawcy o charakterze administracyjnoprawnym poniesienia kosztów przechowywania broni w depozycie Policji nie przechodzi na jego spadkobiercę.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organ błędnie przyjął, iż z chwilą otwarcia spadku na podstawie art. 922 § 1 k.c. obowiązek spadkodawcy o charakterze administracyjnoprawnym poniesienia kosztów przechowywania broni w depozycie Policji przeszedł na jego spadkobierczynię – skarżącą. Z tych względów uzasadniony jest zarzut skargi dokonania przez organ błędnej wykładni i zastosowania art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepis ten, nakłada obowiązek poniesienia kosztów związanych z deponowaniem broni i amunicji na osobę deponującą, która weszła w jej posiadanie po osobie zmarłej. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika, że "osoba deponująca" to osoba, która weszła w posiadanie broni i amunicji, a więc przede wszystkim faktycznie nią władała jak właściciel oraz dokonała czynności faktycznej złożenia broni i amunicji do depozytu. To z chwilą złożenia broni i amunicji do depozytu nawiązuje się stosunek prawny przechowania pomiędzy osobą deponującą a organem przyjmującym je do depozytu.
Natomiast spadkobierca, który stał się właścicielem broni złożonej przez spadkodawcę do depozytu może przez długi okres czasu nie wiedzieć, że został powołany do spadku, jak również, że spadkodawca posiadał broń i że znajduje się ona w depozycie Policji lub innego właściwego organu. W związku z tym, nie może on również odebrać lub sprzedać broni albo zadysponować nią w sposób, o którym mowa w art. 23 ust. 2 ustawy, aby uniknąć narastania dalszych kosztów jej przechowywania. Obciążenie takiej osoby powstałymi kosztami przechowywania broni (niestanowiącymi długów spadkowych) jest więc nieuzasadnione i nie znajduje podstaw prawnych w obowiązującej ustawie o broni i amunicji.
Reasumując, Sąd podkreślił, że skarżąca, która na skutek dziedziczenia stała się właścicielką broni znajdującej się już w depozycie nigdy nie weszła w posiadanie tej broni i nie dokonała jej faktycznego zdeponowania w siedzibie właściwego organu. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2004 r. nie mogą mieć więc do niej zastosowania i stanowić podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą obowiązku poniesienia kosztów przechowywania broni. Nałożenie na daną osobę obowiązku poniesienia kosztów depozytu broni, jak i ustalenie zakresu tego obowiązku następuje w drodze czynności organu administracji konkretyzującej obowiązek wynikający z przepisów prawa, a więc poza postępowaniem administracyjnym. Przesłanki podmiotowe nałożenia tego obowiązku powinny być w związku z tym interpretowane ściśle.
Jednocześnie Sąd wskazał, że opłaty za przechowywanie broni w depozycie, o których stanowi art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy, należy zaliczyć do niepodatkowych należności budżetowych. Opłaty tego rodzaju są dochodami pobieranymi przez państwowe jednostki budżetowe (art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Dz.U. z 2019 r., poz. 869) na podstawie wskazanych powyżej przepisów ustawy. Zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 z późn.zm.).
Analiza ww. przepisów prowadzi do wniosku, że opłaty za przechowywanie broni ulegają przedawnieniu w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w [...] reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) w wyniku dokonania błędnej wykładni art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 z późn.zm. - dalej w skrócie "u.f.p."), w kontekście nie zastosowania wykładni systemowej i pominięcie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej w skrócie "Konstytucja RP", art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1145 - w skrócie "k.c."), art. 924, art. 925, art. 336, art. 337, art. 338, art. 140, art. 199 k.c., art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r., poz. 900 z późn.zm. - dalej w skrócie "O.p."), art. 70 § 1 O.p., i w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne niezastosowanie i niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 146 § 1 p.p.s.a.;
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zasadnicze wadliwości motywacyjne zaskarżonego orzeczenia, polegające na ogólnikowym odniesieniu się do kwestii własności broni i pominięcie skutków przyznania prawa do rozporządzania cudzą rzeczą nie-właścicielowi, w tym jej zniszczenia;
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego, skutkujące przyjęciem, że organ nie informował spadkobiercy o depozycie i jego odpłatności mimo, że sam odnalazł potencjalnego spadkobiercę ustawowego, uzyskał odpowiednie akty stanu cywilnego i 8 lutego 2018 r. skierował do sądu wniosek o stwierdzenie nabycia spadku. Tym samym od samego początku spadkobierca miał pełną świadomość o spadku i skutkach jego przechowywania w depozycie.
Odpowiadając na skargę kasacyjną P. S. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem wniosła o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 4.920,00 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa 17 zł, jako kosztów faktycznie poniesionych przez skarżącą w związku z ustanowieniem pełnomocnika profesjonalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Przystępując w pierwszym rzędzie do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy stwierdzić trzeba, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Nietrafny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozbawione jest jednego z elementów wymaganych przepisem ustawy, względnie gdy jego treść jest nielogiczna, niepełna czy niespójna, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego kontrolę instancyjną. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać, prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, czy też stanowiska co do wykładni norm prawa materialnego. Uzasadnienie kontrolowanego wyroku posiada wszystkie elementy wymagane przepisem ustawy. Z jego treści jasno wynika, jakimi przesłankami kierował się Sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie.
Analiza rozważanego zarzutu dowodzi zaś, że skarżący kasacyjnie organ stara się podważyć zajęte przez Sąd I instancji merytoryczne stanowisko w sprawie, co jest niedopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu rzutującym na wynik sprawy. Wspomniany przepis nakłada na Sąd obowiązek wydania wyroku, po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy Sąd wydał wyrok przed zamknięciem rozprawy bądź też, gdy przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (czynności) przedstawiając stan sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie, względnie gdy pominął istotną część akt, gdy orzekł na podstawie akt niekompletnych, bądź oparł orzeczenie na podstawie własnych ustaleń nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji wyrokował po zamknięciu rozprawy. Gołosłowne jest przy tym stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że przedstawiony przezeń stan sprawy nie ma oparcia w materiale aktowym sprawy.
Zaznaczyć wreszcie trzeba, że Sąd nie kwestionował podejmowanych przez organ czynności celem ustalenia spadkobierców zmarłego H. S., ani też tego, że informował on spadkobierców o depozycie i jego odpłatności.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut błędnej wykładni art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy. W rozumieniu przywołanego przepisu, koszty związane z deponowaniem broni i amunicji ponosi osoba deponująca, która weszła w jej posiadanie po osobie zmarłej. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji, odwołując się do ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo odkodował znaczenie normatywne powyższego unormowania, stojąc na stanowisku, że nałożenie na dany podmiot obowiązku poniesienia kosztów depozytu broni, a także ustalenie zakresu tego obowiązku następuje w drodze czynności organu administracji konkretyzującej obowiązek wynikający z przepisów prawa, poza postępowaniem administracyjnym, wobec czego przesłanki podmiotowe nałożenia omawianego obowiązku powinny być interpretowane ściśle. Z literalnej wykładni tego przepisu wynika, że "osoba deponująca broń" to osoba, która weszła w posiadanie broni i amunicji, a więc władała nią jak właściciel oraz dokonała czynności faktycznej złożenia broni i amunicji do depozytu.
Z chwilą założenia broni i amunicji do depozytu nawiązuje się stosunek prawny przechowywania pomiędzy osobą deponującą a organem przyjmującą broń i amunicję do depozytu. O spełnieniu przesłanki z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy można mówić także wówczas, gdy broń zostanie złożona przez osobę trzecią, która działa w imieniu i na rzecz osoby deponującej. Stwierdzić wobec tego trzeba, że w sytuacji gdy literalne brzmienie przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, brak jest podstaw ustalania jego treści normatywnej przy zastosowaniu wykładni systemowej, która jak błędnie przyjmuje autor skargi kasacyjnej winna uwzględniać brzmienie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji i szeregu przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu cywilnego.
Co więcej, za przyjęciem kierunku wykładni preferowanego przez organ, zgodnie z którym osobami zobowiązanymi do zapłaty kosztów przechowywania broni złożonej do depozytu po śmierci jej posiadacza są właściciele, których ustala się na podstawie postępowania spadkowego, nie może przemawiać fakt, że ponad 80 % spadkobierców dobrowolnie reguluje należności depozytowe, mimo że to nie oni fizycznie złożyli broń do depozytu.
W świetle poczynionych wyżej uwag stwierdzić przyjdzie, że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przepis art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy nie mógł stanowić podstawy materialnoprawnej nałożenia na P. S. obowiązku poniesienia kosztów przechowywania broni, która na skutek dziedziczenia po zmarłym H. S. stała się co prawda właścicielką broni znajdującej się w depozycie policyjnym, niemniej jednak nigdy nie weszła w posiadanie tej broni oraz nie dokonała jej faktycznego zdeponowania. Zaznaczyć trzeba, że broń została złożona do depozytu 20 czerwca 2013 r., kiedy to skarżąca z uwagi na swój wiek (miała wówczas 12 lat) nie posiadała pełnej zdolności do czynności prawnych, a o tym, że jest właścicielem zdeponowanej broni i o ewentualnych kosztach z tym związanych dowiedziała się dopiero z pisma organu z 13 sierpnia 2019 r. W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzając bezskuteczność zaskarżonej czynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...].
Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.