Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Op 136/19 oddalił skargę Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w N. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r. za pobór wód powierzchniowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- I. art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268) poprzez uznanie przez Sąd, że organ miał prawo do naliczenia opłaty zmiennej w sytuacji, gdy w kosztach utrzymania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto ponosi z nich korzyść;
- II. art. 163 Prawa wodnego poprzez uznanie przez Sąd, że organ zasadnie naliczył opłatę zmienną za pobór wody, w sytuacji gdy zbiornik wybudowany został w celu przeciwdziałania skutkom suszy oraz celach przeciwpowodziowych, a ochrona przed powodzią nie należy do zadań Nadleśnictwa, stanowi natomiast zadanie Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej;
- III. art. 270 ust. 2 Prawa wodnego poprzez uznanie przez Sąd, że organ prawidłowo naliczył opłatę zmienną, pomimo że pobór wód następuje do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i brak jest podstaw do zastosowania wykładni rozszerzającej tego przepisu;
- IV. art. 272 ust. 2 Prawa wodnego poprzez uznanie przez Sąd, że organ prawidłowo naliczył opłatę zmienną za pobór wody, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do zastosowania tego przepisu.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej – Nadleśnictwa B. kosztów postępowania sądowego, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez wyznaczania rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.)., dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.
Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w których nastąpiło wprowadzenie nowego systemu opłat za usługi wodne, stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Powyższa regulacja znalazła odzwierciedlenie m. in. w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
W ustawie Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który ma przyczynić się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami zaliczane są opłaty za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego).
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że w sprawie brak było podstaw prawnych do nałożenia opłaty, w szczególności z uwagi na zwolnienie przewidziane w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 270 ust. 1 Prawa wodnego, opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Ustawodawca przewidział zatem dwa rodzaje opłat, w stosunku do których w sposób wyraźny określił zwolnienia przedmiotowe. W art. 270 ust. 2 Prawa wodnego przewidział zwolnienie z opłaty stałej. Zgodnie bowiem z brzmieniem tego przepisu, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Powołany przepis wyraźnie stanowi, że dotyczy zwolnienia przedmiotowego z opłaty stałej.
Z kolei w art. 270 ust. 3 Prawa wodnego ustawodawca przewidział zwolnienie z opłaty zmiennej. Przepis ten stanowi, że opłatę za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast ponosi się wyłącznie w formie opłaty stałej. Zwolnienie z określonego rodzaju opłaty wynika zatem wyraźnie z brzmienia przepisu, który takie zwolnienie przewiduje.
Jak już wskazano powyżej, opłaty za usługi wodne, w tym za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, są jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Tym samym opłaty te stanowią daniny publiczne. Opłaty za usługi wodne należy zatem zaliczyć do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych co podatki, stanowiące źródła dochodów państwa. Potwierdza to art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, który stanowi, że do ponoszenia opłat za usługi wodne stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne należy zatem stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego.
Stwierdzić zatem należy, że skoro zwolnienia z danin publicznych muszą być interpretowane w sposób ścisły, a art. 270 ust. 2 Prawa wodnego wyraźnie wskazuje, że dotyczy opłaty stałej, a ponadto z analizy przepisów Prawa wodnego wynika, że ustawodawca w sposób jednoznaczny określił zwolnienia z określonego rodzaju opłaty, to nie jest dopuszczalne dokonywanie w tej sytuacji wykładni rozszerzającej i objęcie dyspozycją tego przepisu również opłaty zmiennej. Niniejsza sprawa dotyczy ustalenia opłaty zmiennej za pobór wód, zatem przepis ten i zwolnienie w nim przewidziane nie mógł mieć zastosowania.
Podstaw do zwolnienia z opłaty nie sposób również wyprowadzić z powołanych w skardze kasacyjnej art. 188 ust. 2 i art. 163 Prawa wodnego.
Zgodnie z art. 188 ust. 2 Prawa wodnego, w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Przepis stosuje się także w przypadku ochrony przed powodzią lub suszą, żeglugi, poboru wód, energetycznego wykorzystania urządzeń wodnych, wprowadzania ścieków lub odprowadzania wody do urządzeń wodnych oraz innych usług wodnych, a także działalności gospodarczej związanej z wykorzystaniem urządzeń wodnych do celów rekreacyjnych, z wyłączeniem działalności wykonywanej przez uprawnionych do rybactwa. Powołany przepis wskazuje na obowiązek ponoszenia kosztów utrzymania urządzeń wodnych przez podmioty, które odnoszą z nich korzyści.
Z kolei stosownie do art. 163 ust. 1 Prawa wodnego, ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej. Przepis ten wskazuje podmioty, których zadaniem jest ochrona przed powodzią. Omawiane przepisy nie zawierają regulacji w zakresie zwolnienia z opłaty za pobór wód.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 272 ust. 2 Prawa wodnego, który stanowi, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Przepis ten w ogóle nie dotyczy niniejszej sprawy i nie miał w sprawie zastosowania.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.