Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
W dniu 13 marca 2013 r. T.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem PINB dla m. st. Warszawy skargę na przewlekłość postępowania ww. organu. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy od 2001 r. prowadzi postępowanie nadzorcze dot. zabudowy działki nr ew. A przy ul. W. w Warszawie. Od tego czasu uchyla się od podjęcia decyzji zgodnej z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr 57 Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 6 grudnia 1982 r. oraz zgodnej z prawem budowlanym.
Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że zgodnie z dyspozycjami zawartymi w decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydał rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. nałożono na M.D.R. obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. W. w Warszawie. Ponadto nakazano przesunięcie w głąb wiatrołapu drzwi wejściowych oraz wypełnienie otworów okiennych znajdujących się na ścianie zachodniej przedmiotowego budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m. od granicy działki materiałem przepuszczającym światło. Organ wskazał, że powyższa decyzja nie jest ostateczna, bowiem nie upłynął jeszcze termin przysługujący stronom, w tym skarżącej – T.K., do złożenia odwołania. Organ wskazał, że decyzja MWINB z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez T.K. W świetle powyższych wyjaśnień wniósł o odrzucenie skargi T.K. w przypadku niewyczerpania trybu wniesienia skargi ewentualnie o jej oddalenie.
Ponadto w piśmie z dnia 27 września 2013 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że sprawa ma charakter przewlekłej, gdyż toczy się od 2001 r. Wskazał, że na przewlekłość całego postępowania niewątpliwy wpływ miała wadliwość proceduralna działań organów poszczególnych instancji. Zdaniem skarżącej mimo, iż kolejne postępowania odwoławcze przyczyniły się obiektywnie do długotrwałości całego postępowania to jednak nie zmienia to faktu, że kierowanie akt sprawy do organów wyższych instancji czy sądów administracyjnych nie uniemożliwiało podejmowania przez organ właściwy bieżących czynności. Przekazując do organu wyższego stopnia odwołania czy zażalenia PINB winien zapewnić sobie możliwość prowadzenia w czasie rozpoznawania środka odwoławczego czynności procesowych, chociażby poprzez założenie akt zastępczych. Ponad 10-letni czas trwania takiej sprawy stawia pod znakiem zapytania czy ustanowione przez ustawodawcę procedury są w ogóle realizowane przez organy publiczne.
W ocenie przeciętnego obywatela organ administracji publicznej właśnie z uwagi na czas przez jaki toczy się już postępowanie winien szczególnie aktywnie zmierzać do jego szybkiego zakończenia, minimalizując ryzyko jakiegokolwiek błędu proceduralnego czy merytorycznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Sąd uznał, iż skarga złożona w niniejszej sprawie podlega oddaleniu, bowiem wbrew twierdzeniu skarżącej PINB dla m. st.
Warszawy nie pozostawał w bezczynności w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, iż skarżąca wyczerpała tok zażaleniowy przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), bowiem skargę do Sądu poprzedziło skierowanie zażalenia do organu wyższego stopnia. Tym samym odrzucenie skargi, o co wnosił skarżony organ, było niezasadne. Sąd I instancji stwierdził, iż przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie, uwzględniając stan sprawy istniejący w dniu orzekania.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2011 r., sąd uwzględniając skargę na przewlekłość postępowania w sprawie, którą organ powinien załatwić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność prowadzącą do załatwienia sprawy, to – mimo istniejącej zwłoki w załatwieniu sprawy i długotrwałego jej prowadzenia – nie jest zasadnym uwzględnianie skargi na przewlekłość postępowania.
Skoro podstawowym celem skargi na przewlekłość postępowania jest zobowiązanie organu do wydania decyzji lub aktu (podjęcia innej czynności), to wydanie decyzji (aktu, czynności) przed rozpoznaniem sprawy przez sąd czyni orzekanie o przewlekłości niezasadnym. Sąd nie może zobowiązać organu do wydania aktu, który już został wydany. W konsekwencji, skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy wydał w sprawie decyzję, skarga na przewlekłość postępowania organu w tym zakresie jest niezasadna. Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie w sprawie toczy się od 2001 r. Postępowanie to zostało umorzone w dniu 19 kwietnia 2006 r., jednak wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 WSA w Warszawie uchylił ww. rozstrzygnięcie. Sprawa wróciła do organu II instancji, który w dniu [...] kwietnia 2008 r. uchylił postanowienie organu I instancji o umorzeniu postępowania. Sprawa trafiła ponownie do organu I instancji.
Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego budynku przy ul. W., a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nakazał wykonanie określonych w tej decyzji robót budowlanych. Decyzja ta została jednak w dniu [...] stycznia 2010 r. uchylona, a następnie w wyniku zaskarżenia trafiła do WSA w Warszawie. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. oddalił skargę (ostatecznie jednak decyzja z [...] listopada 2008 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w związku ze stwierdzeniem jej nieważności w dniu [...] lutego 2012 r.). Decyzją z dnia [...] października 2011 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku przy ul. W. i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została jednak uchylona w dniu [...] marca 2012 r., w związku z czym ponownie trafiła do organu I instancji, który wydał ponowną decyzję w dniu [...] lipca 2012 r. Ta decyzja także została uchylona przez organ II instancji w dniu [...] listopada 2012 r. Ponowna decyzja, została wydana przez organ I instancji w dniu [...] marca 2013 r., zatem z chwilą wniesienia skargi do Sądu.
W ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi, że postępowanie prowadził w sposób przewlekły. Organ nie mnożył czynności dowodowych, nie przeprowadzał także czynności pozornych. Sam fakt długiego prowadzenia sprawy jest następstwem postępowań odwoławczych i skarg składanych do sądu administracyjnego. Pamiętać należy, że przewlekłe postępowanie to działanie bądź zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępstwie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W niniejszej sprawie nie można zarzucić aby organ takie czynności wykonywał. Z tych względów Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.K. reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w oparciu o mylne założenie, że orzekanie o przewlekłości jest niezasadne, gdy przed rozpoznaniem sprawy organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność prowadzącą do załatwienia sprawy, gdyż podstawowym celem skargi na przewlekłość postępowania jest zobowiązanie organu do wydania decyzji lub aktu, i tym samym orzekanie o przewlekłości staje się niezasadne, a uwzględnienie skargi na przewlekłość niemożliwe;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydaniu zaskarżonego wyroku wyrażającego się w braku przedstawienia analizy, jakie czynności były wykonywane przez organ, z jednoczesnym przyjęciem, że wykonywane czynności dowodowe nie były przez organ mnożone, ani nie były czynnościami pozornymi, zaś fakt długiego prowadzenia sprawy jest wyłącznie następstwem postępowań odwoławczych i wnoszonych skarg do sądu administracyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.
Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.
Sąd I instancji oddalił skargę, wskazując w uzasadnieniu, że wydanie przez organ administracyjny decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przed dniem wydaniem orzeczenia przez Sąd wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy taka decyzja została podjęta z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania.
Wobec powyższego zgodzić się należy ze skarżącą kasacyjnie, iż zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko jest nieprawidłowe, albowiem nie uwzględnia pełnej treści art. 149 p.p.s.a.
Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę T.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB dla m.st. Warszawy uznając, że wydanie przez organ decyzji z dnia [...] marca 2013 r. powoduje ustanie stanu przewlekłości.
W powyższych okolicznościach sprawy rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej wymaga rozważenia zagadnienia, czy mając na uwadze katalog przysługujących sądowi możliwości rozstrzygnięcia sprawy, wydanie przez organ administracyjny aktu bądź podjęcie przezeń czynności w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przed dniem rozpoznawania sprawy przez sąd, samo przez się uniemożliwia uwzględnienie tej skargi. Odpowiedzi na tak zadane pytanie należy poszukiwać w treści przepisu art. 149 p.p.s.a. Przepis ten w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r. stanowi, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest powiązane z zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w § 2 wskazano, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Taka konstrukcja powołanego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa rozszerzyła katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powyższe wynika również z art. 134 § 1 p.p.s.a. w świetle którego sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Trudno jest zatem przyjąć, że oparcie skargi na bezczynności albo przewlekłości ogranicza kontrolę sądową do wskazanej przesłanki.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela tezę wywiedzioną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, iż wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu.
Konkludując, stwierdzić należy, że prawidłowo rozpoznając skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez T.K. Sąd I instancji, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a., winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania dokonując jednocześnie oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.