Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 18 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 671/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] marca 2013 r. znak [...], uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] kwietnia 2012 r. znak [...] orzekającą o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] sierpnia 2010 r. znak [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych zbliźniaczonych, na działce oznaczonej nr geod. [...], położonej we W..
Stan sprawy przytoczony w wyroku z 18 września 2013 r. przedstawiał się następująco.
Pismem z 25 stycznia 2011 r. W. R. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy W. z wnioskiem o wznowienie postępowania, w celu uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza z [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych zbliźniaczonych na działce nr geod. [...], obręb W., wydanej na rzecz N. s.c. J. N., T. G., P. Z., powołując art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.").
Postanowieniem z [...] lutego 2011 r., nr [...], Burmistrz wznowił postępowanie w sprawie, a decyzją z [...] kwietnia 2011 r., nr [...], umorzył wznowione postępowanie. Na skutek odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z [...] kwietnia 2012 r., nr [...], wskazując jako podstawę prawną art. 151 § 1 ust. 1, w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), odmówił uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2010 r.
W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że postanowieniem z [...] października 2004 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy we W. ustanowił zarządcę w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu dla nieruchomości, której współwłaścicielką jest wnioskodawczyni. Organ I instancji podkreślił, że z księgi wieczystej nieruchomości wynika, iż zarząd sprawowany był również w trakcie prowadzenia postępowania zakończonego decyzją z [...] sierpnia 2010 r. W ocenie Burmistrza zarządcy sądowemu przysługiwało prawo do reprezentowania interesów współwłaścicieli w postępowaniu.
Od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] kwietnia 2012 r. wnioskodawczyni złożyła odwołanie, domagając się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2010 r., ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, powołując w szczególności naruszenie art. 209 k.c. W uzasadnieniu odwołująca się oceniła czynności podejmowane przez nią w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jako należące do tzw. czynności zachowawczych.
Decyzją z [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu SKO podkreśliło, że zarządca nieruchomości posiada uprawnienie do sprawowania zarządu w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu. Jednak organ I instancji nie uzasadnił powodów przyjęcia, iż zarządca jest właściwy do reprezentowania interesów współwłaścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jak również czy wnioskodawczyni winna występować w charakterze strony. W związku z powyższym SKO zaleciło, aby organ I instancji rozważył czy występowanie jako strona w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie warunków zabudowy stanowi czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 k.c., a ponadto, czy udział w takim postępowaniu jest czynnością zwykłego zarządu.
Na decyzję SKO z [...] marca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli J. N., T. G. oraz P. Z. (określani dalej jako "skarżący") – wspólnicy spółki N. s.c., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości.
W uzasadnieniu skargi wywodzili, że ustanowienie przez sąd zarządcy oznacza ograniczenie uprawnień współwłaścicieli. Argumentowali, że samodzielność zarządcy w wykonywaniu przez niego obowiązków wyłączona jest tylko co do czynności wymienionych w art. 935 § 3 i art. 936 zd. 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.c.").
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 18 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 671/13 stwierdził, że pomimo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że przekazane przez organ II instancji do rozważenia organowi I instancji kwestie, a mianowicie: czy występowanie w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot ustalenie warunków zabudowy, stanowi czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 k.c. oraz czy udział w takim postępowaniu stanowi czynność zwykłego zarządu, czy też czynność przekraczającą zwykły zarząd – nie wymagają poczynienia jakichkolwiek ustaleń faktycznych, a wyłącznie przeprowadzenia prawidłowej wykładni przepisów. Ponadto przesądzenie, kto powinien był lub mógł reprezentować współwłaścicieli działek nr [...] i [...] w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla sąsiedniej działki nr [...], zakończonym wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2010 r. (a w szczególności: zarządca sądowy tej nieruchomości w ramach czynności zwykłego zarządu, czy wnioskodawczyni w ramach czynności zachowawczych), stanowi kwestię wtórną wobec podstawowego zagadnienia, czy współwłaścicielom powinien przysługiwać przymiot strony.
To zaś zagadnienie nie zostało wyjaśnione przez organ I instancji który, jak wynika z decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2012 r., zamiast rozważyć, czy dysponenci działek nr [...] i [...] są legitymowani do uczestnictwa postępowaniu, od razu przeszedł do analizy właściwego sposobu reprezentacji ich interesów w tym postępowaniu.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu decyzji SKO z [...] czerwca 2011 r., nie w każdym przypadku przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy posiadają właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących mogą być stroną, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Odwołując się do orzecznictwa Sąd pierwszej instancji wskazał, że wyznacznikiem interesu jest przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości, a źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być również prawo cywilne.
Sąd pierwszej instancji konkludował, że kwestii istnienia interesu prawnego w odniesieniu do współwłaścicieli działek nr [...] i [...] sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, organy, w tym zwłaszcza organ I instancji, nie przeanalizowały, czy – a jeśli tak, to w jaki sposób – planowana inwestycja może oddziaływać na te działki. Brak ustaleń oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przesądził o zasadności uchylenia decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2012 r. Doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności Burmistrz nie zbadał, z uwagi na jakie to okoliczności współwłaścicielom przyznany został status strony w postępowaniu (skoro doręczono im informację o wszczęciu tego postępowania – co podnosi wnioskodawczyni w swym wniosku). Tymczasem w świetle definicji strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – w myśl której stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. na terenie wyznaczonym w jego otoczeniu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) – analiza tego zagadnienia mogłaby rzucić światło na kwestię ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek współwłaścicieli.
Ponadto Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej mieści się w pojęciu "czynności, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa" w rozumieniu art. 209 k.c., czyli tzw. czynności zachowawczych.
Dalej, powołując się na poglądy judykatury, Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że zakwalifikowanie danej czynności jako zachowawczej oznacza, że każdy ze współwłaścicieli jest legitymowany do samodzielnego jej dokonania, w konsekwencji czego wniosek wznowieniowy może zostać skutecznie złożony przez któregokolwiek ze współwłaścicieli, niezależnie od ustanowienia zarządcy sądowego, powołanego do działania, jak w niniejszym przypadku, "w istotnych sprawach dotyczących zwykłego zarządu". We wznowionym na skutek czynności zachowawczych postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej nie wydaje się natomiast uzasadniony udział zarządcy sądowego nieruchomości wspólnej, bowiem w takim postępowaniu uczestniczyć będą wszyscy współwłaściciele, co stanowi najpełniejszą z możliwych reprezentacji ich wspólnego interesu. Zarządca wyznaczony przez sąd nie jest zaś, ściśle rzecz ujmując, przedstawicielem współwłaścicieli, lecz podmiotem działającym w imieniu własnym.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 18 września 2013 r., IV SA/Po 671/13 J. N., T. G. oraz P. Z. – wspólnicy spółki N. s.c. wywiedli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie go w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono - na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (określanej dalej jako P.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a, w zw. z art. 145 §1 ust. 1 pkt c P.p.s.a., jak również art. 151 P.p.s.a. przez wadliwe uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Po przywołaniu treści art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 tego aktu wskazano, że za całkowicie słuszne uznać należy ustalenie Sądu pierwszej instancji, dotyczące braku przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., jednak nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu, że zaskarżona decyzja cyt.: "odpowiada prawu".
Skarżący wywodzili, że całkowita niezgodność między rozstrzygnięciem a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji nie przesądza o wadliwości uzasadnienia względem rozstrzygnięcia, ale oznacza wadliwość całego orzeczenia. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że żadna ze wskazanych przez organ odwoławczy przesłanek nie stanowiła podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pomimo to Sąd uznał decyzję za "odpowiadająca prawu", czym - zdaniem Skarżących - naruszył wskazane przepisy.
W skardze kasacyjnej przytoczono ustrojowe przepisy dające wojewódzkim sądom administracyjnym uprawnienie do kontroli aktów administracji publicznej oraz - wskazując na art. 138 k.p.a. - podniesiono, że organ odwoławczy ma obowiązek w postępowaniu odwoławczym powtórnie zbadać całokształt sprawy czego, co w sposób oczywisty wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organ odwoławczy nie wykonał. Dalej skarżący kasacyjnie argumentowali, że przepis art. 138 k.p.a. powinien być wykładany restrykcyjnie, bowiem zasadę stanowi orzekanie merytoryczne.
Następnie, odwołując się do poglądów przedstawionych w orzecznictwie, w skardze kasacyjnej podniesiono, że błędy uzasadnienia stanowiące naruszenie art. 107 k.p.a. mogły wywrzeć wpływ na wynik sprawy. Do uchylenia decyzji wystarczy samo prawdopodobieństwo wywarcia wpływu na wynik sprawy, a o tym, czy uchybienia te w istocie wpływ taki wywarły, świadczyć będzie dopiero ponowna decyzja organu. Zdaniem skarżących wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu orzeczenia rzutują nie tylko na nie, ale oznaczają wadliwość orzeczenia jako takiego. Nie można więc niejako "mechanicznie" przesądzać, że w przypadku rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem a uzasadnieniem należy zaakceptować osnowę decyzji, a "wady w uzasadnieniu" potraktować jako kwestię drugorzędną. Rozstrzygnięcie może być bowiem konsekwencją błędów i ma wtórny charakter wobec wadliwości uzasadnienia.
Przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej – zdaniem skarżących kasacyjnie - jednoznacznie wskazują, że popełnione błędy mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem niezasadne jest przyjęcie a priori, że przy prawidłowym zbadaniu, czy działka wnioskodawczyni znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, rozstrzygnięcie byłoby takie samo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Z uwagi na to, że wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. okoliczności skutkujących nieważność zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie nie stwierdzono, należało ograniczyć się do podstawy skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia. Za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 1 powoływanej wyżej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, wedle którego kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie, niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem zawarte są one w P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu.
Skarżący kasacyjnie w kolejnym zarzucie podniósł naruszenie innego przepisu ustrojowego, jakim jest art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym, sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne, łącząc go z naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a., jak również art. 151 P.p.s.a. przez wadliwe uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Niespornym w sprawie jest okoliczność, że w przedmiotowym postępowaniu kwestii istnienia interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w odniesieniu do współwłaścicieli działek nr geod. [...], [...] sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, organy administracji publicznej, w tym zwłaszcza organ I instancji, nie przeanalizowały, tj. nie zbadały, czy - a jeśli tak, to w jaki sposób - planowana inwestycja może oddziaływać na te nieruchomości. Brak ustaleń oraz przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przesądził w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o zasadności uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] kwietnia 2012 r., a zatem o możliwości zastosowania przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.
Kwestionowane w skardze kasacyjnej stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja odpowiada prawu należy zatem rozumieć w ten sposób, że skutek decyzji w postaci konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji tworzy następstwa prawne, które są adekwatne do stanu faktycznego, jak i odpowiadają przepisom prawa (z uwagi na konieczność ustalenia stron postępowania jako warunku jego prawidłowego prowadzenia). Sąd pierwszej instancji dostrzegając brak dokonania analizy kręgu podmiotów, którym można przypisać przymiot strony postępowania uznał, że jest to błąd, który powinien skutkować uchyleniem pierwszoinstancyjnej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ponieważ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Takie stanowisko odpowiada brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu precyzyjnie wykazał, co powinno być przedmiotem powtórnej analizy organu pierwszej instancji, wymieniając takie czynności, jak ustalenie kręgu stron postępowania, a zatem czynności, których przeprowadzenie należy do początkowego etapu każdego postępowania administracyjnego. Już sam wzgląd na wstępny charakter tych czynności, przeprowadzany w każdym postępowaniu administracyjnym na jego początku, prowadzi do braku aprobaty dla twierdzenia o niewystępowaniu potrzeby zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto ustalenie statusu podmiotów występujących w postępowaniu administracyjnym, w kontekście ich legitymacji jako strony postępowania administracyjnego, wyczerpuje przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.
Uznanie, że wskutek skargi wywiedzionej na decyzję organu drugiej instancji powinna ona zostać uchylona tylko dlatego, by organ drugiej instancji ponownie wydał takie samo rozstrzygnięcie (aczkolwiek z innym uzasadnieniem), pomija konieczność rozważenia przez Sąd pierwszej instancji czy dostrzeżone błędy procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nie jest zatem skuteczna argumentacja skargi powołująca się na wewnętrzną sprzeczność decyzji organu drugiej instancji i upatrująca w tej wadliwości przyczyny do uwzględnienia skargi na decyzję wydaną na podstawie art. §§ 2 k.p.a., a pomijająca okoliczność, że skutkiem ponownego wydania decyzji przez organ drugiej instancji byłoby również rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powoduje to brak możliwości uznania, że doszło do uchybień procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nie miało miejsca ani naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., ani art. 151 P.p.s.a.
Oddalenie skargi i wskazania co do dalszego sposobu postępowania przez organy administracji spowodowały przyspieszenie postępowania, bez uszczerbku dla praw procesowych stron.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.