Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.M. (dalej: skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 30 marca 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane-Nida zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego dla małych jednostek pływających (maksymalnie 5 jednostek) na działce nr [...]/5 (jez. [...]) przy działce nr [...]/52, gm. [...].
Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie organu I instancji, planowane przedsięwzięcie wraz z równoległym przedsięwzięciem na przylegającej działce nr ew. [...]/1, objętą odrębnym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stanowić będzie jedno przedsięwzięcie określone w § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71 – dalej jako rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.) tj. przystań śródlądową dla nie mniej niż 10 statków, w tym statków używanych wyłącznie do uprawiania sportu lub rekreacji, o których mowa w ustawie z 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2128 ze zm.), wykorzystującą linię brzegową na długości większej niż 20 m.
Organ wskazał, że po zsumowaniu parametrów w ramach przedsięwzięcia zostaną zrealizowane pomosty dające możliwość cumowania łącznie 10 jednostek pływających i umożliwiające wykorzystanie planowanych pomostów jako części składowej przystani śródlądowej. W ocenie organu, to specyfika i funkcje pełnione przez przedsięwzięcie determinują jego kwalifikację prawną. Uznanie planowanego przedsięwzięcia za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i brak oceny oddziaływania na środowisko, skutkowało odmową uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji ze względu na naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Warmi.-Mazur. z 2006 r., Nr 20, poz. 506).
Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.
Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że organ uzgodnieniowy jest bezwzględnie związany treścią przedłożonego do uzgodnienia projektu, w tym w szczególności wskazanym tam przedmiotem przedsięwzięcia. W przesłanym projekcie decyzji funkcję planowanego pomostu określono, jako miejsce cumowania dla maksymalnie pięciu małych jednostek pływających. Jeżeli organ główny wyszedł poza granice wniosku i tym samym przedłożył organowi uzgodnieniowemu wadliwie skonstruowany projekt decyzji, to jest to wadą postępowania głównego, tj. postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie sprawy polega na ocenie prawidłowości zakwalifikowania przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. To z kolei wymaga odpowiedzi na pytanie, czy uzasadnione było uwzględnianie przez organy również przedsięwzięcia podobnego, planowanego na gruntach sąsiednich. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w tym zakresie. Oba, planowane przez skarżącą przedsięwzięcia, rozpatrywane łącznie, spełniają kryteria z § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r.
Odnosząc się do cofnięcia przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego na działce nr [...]/1, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skarżąca zmierza w ten sposób do pozbawienia przedsięwzięcia planowanego na wysokości działki nr [...]/2 charakteru przedsięwzięcia z § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]/1 toczyło się równolegle z postępowaniem dotyczącym działki nr [...]/2. W "zbliżonym czasie" projekty decyzji dotyczących obu działek zostały przedłożone do uzgodnienia (wniosek dotyczący działki nr [...]/1 wpłynął 22 marca 2016 r., a wniosek dotyczący działki nr [...]/2 1 kwietnia 2016 r.). Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki dla działki nr [...]/1, wskazując podobne przyczyny do tych, które były podstawą postanowienia z [...] kwietnia 2016 r. będącego przedmiotem kontroli w tej sprawie.
W zażaleniu na postanowienie z 20 kwietnia 2016 r. skarżąca zasygnalizowała, że 19 kwietnia 2016 r. cofnęła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia na działce nr [...]/1. Z zażalenia nie wynikało jednak, żeby oświadczenie było skuteczne i wywołało skutki procesowe. Dopiero w skardze skarżąca podniosła, że 27 kwietnia 2016 r. doręczono jej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida z [...] kwietnia 2016 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]/1. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że w dacie rozpatrywania w tej sprawie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2016 r., w obrocie prawnym pozostawało negatywne dla skarżącej postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2016 r. dotyczące działki nr [...]/1.
Sąd I instancji wskazał, że umorzenie postępowania w odniesieniu do działki nr [...]/1 może uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej: k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.
W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła naruszenia przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 106 §1 k.p.a. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nie rozpoznał skargi w jej granicach i nie dostrzegł, że organy obydwu instancji rozpoznały zagadnienie wstępne w nieistniejącym postępowaniu. Polegało to na wydaniu orzeczenia uzgodnieniowego w przedmiocie przedsięwzięcia, co do którego nie toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy (nie był składany taki wniosek przez inwestora).
Po drugie, art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 u.p.z.p. Skarżąca wyjaśniła, że sformułowała ten zarzut z ostrożności procesowej, z tym samym uzasadnieniem, jak w zarzucie pierwszym.
Po trzecie, art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jak i w związku z art. 144 k.p.a. Polegało to na nierozpoznaniu skargi w jej granicach i niedostrzeżeniu, że w sytuacji gdy organ I instancji rozpoznał zagadnienie wstępne w nieistniejącym postępowaniu głównym, to należało uchylić postanowienie wydane przez ten organ i umorzyć postępowanie.
Po czwarte, art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. a także w związku z art. 144 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że sformułowała ten zarzut z ostrożności procesowej, z tym samym uzasadnieniem, jak w zarzucie trzecim.
Po piąte, art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nierozpoznanie skargi w jej granicach. Polegało to na braku rozpoznania istotnych zarzutów skargi dotyczących oczywistej sprzeczności ustaleń zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji ze stanem faktycznym sprawy w zakresie ustalenia istoty przedsięwzięcia oraz liczby planowanych przez inwestora miejsc postojowych. Ponadto nie rozpoznano zarzutów w zakresie nieuwzględnienia w ocenie stanu faktycznego wcześniejszego negatywnego uzgodnienia przedsięwzięcia na sąsiedniej działce w przedmiocie budowy pomostu, której parametry zsumowano z nieprawidłowe ustalonymi parametrami niniejszego przedsięwzięcia. Dodatkowo naruszenie tych przepisów polegało na uznaniu, że ustalenie ile miejsc postojowych rzeczywiście planuje inwestor wykracza poza granice sprawy.
Po szóste, art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a. jak również w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Polegało to na nieprawidłowym wykonaniu obowiązku kontroli sprawy w jej granicach, na skutek przyjęcia, że okoliczność, która była znana organowi II instancji, nie powinna być wzięta pod uwagę w ramach powtórnego rozpatrzenia sprawy w II instancji, ale powinna być przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania po wydaniu rozstrzygnięcia opartego o nieaktualny stan faktyczny.
Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz w związku z art. 51 "ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska".
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według przepisów obowiązujących, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się uzasadnione.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma prawidłowość zakwalifikowania przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Trafnie zwrócił na to uwagę Sąd I instancje, jednak przeprowadzona pod tym kątem kontrola legalności zaskarżonych postanowień była nieprawidłowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnianie przez organy przedsięwzięcia podobnego, planowanego na gruntach sąsiednich, nie było w tej sprawie uzasadnione z uwagi na wycofanie przez skarżącą równolegle złożonego wniosku. Tylko bowiem oba planowane przez skarżącą przedsięwzięcia, rozpatrywane łącznie, spełniały kryteria z § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., co oznacza, że rezygnacja z realizacji jednego z nich w sposób zasadniczy wpływały na treść uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżącą cofnęła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia planowanego na działce nr [...]/1. Sąd I instancji stanął na stanowisku (podzielając w tym zakresie stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska), że skarżąca zmierza w ten sposób do pozbawienia przedsięwzięcia planowanego na wysokości działki nr [...]/2 charakteru przedsięwzięcia z § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Skarżąca wycofała wniosek 19 kwietnia 2016 r., natomiast 27 kwietnia 2016 r. doręczono jej decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ruciane-Nida z [...] kwietnia 2016 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]/1. Oznacza to, że w dacie rozpatrywania w tej sprawie przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zażalenia na postanowienie z [...] kwietnia 2016 r. (dotyczącego działki nr [...]/2), w obrocie prawnym pozostawało negatywne dla skarżącej postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2016 r. dotyczące działki nr [...]/1.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie oznacza to jednak, że organy nie powinny były uwzględniać informacji o wycofaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]/2, nawet jeżeli nie została jeszcze wydana w tej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania. Nieuwzględnienie wyraźnie wyrażonej woli skarżącej w tym zakresie było bowiem nieracjonalne i sprzeczne z zasadą szybkości postępowania. Trudno również znaleźć uzasadnienie dla nakładania na stronę obowiązku występowania z wnioskiem o wznowienie postępowania po otrzymaniu decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla sąsiedniej działki. Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że uzgodnienie warunków zabudowy przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie dla przedsięwzięcia obejmującego działkę nr [...]/2 mogłoby spowodować obejście wymogu oceny dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, skoro postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...]/1.
Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a. jak również w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Po drugie, mając powyższe na uwadze bez znaczenia dla rozstrzygnięcia były pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 u.p.z.p. Dotyczy to także zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., również w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w związku z art. 105 § 1 k.p.a. jak i w związku z art. 144 k.p.a. Także odnosi się do zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a także w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., jak i w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się bowiem do nieprawidłowo sformułowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, który zdaniem skarżącej dotyczył innego przedsięwzięcia niż wskazany w jej wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...]/2.
Sąd I instancji trafnie zauważył, że zarzuty te dotyczą postępowania głównego, a więc postępowania w sprawie warunków zabudowy, natomiast nie mogą prowadzić do podważenia uzgodnienia, ponieważ organ uzgadniający jest związany przedstawionym mu projektem decyzji o warunkach zabudowy.
Po trzecie, na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. W tej sprawie Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej kontroli legalności zaskarżonych postanowień w zakresie skutków procesowych wycofania wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...]/1, a więc w sferze powołanych wyżej przepisów prawa procesowego. Oznacza to, że § 3 ust. 1 pkt 63 lit. a) oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r., nie znajdowały w tej sprawie zastosowania.
Natomiast nieuzasadniony był w tej sprawie zarzut naruszenia art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 672, obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.), który to przepis nie obowiązuje od 15 listopada 2008 r. i w tej sprawie w ogóle nie był podstawą rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] kwietnia 2016 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.