Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 50/20 oddalił skargę M. sp. jawna z siedzibą w O. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] września 2019 r. nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w miejscowości [...] przy ul. [...], oznaczonym jako działki [...] i [...], obręb Miasto [...].
Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie zasadnie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy, ponieważ nie zostały spełnione, określone w art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej upzp), przesłanki dopuszczalności ich ustalenia. Przede wszystkim w sytuacji braku technicznych możliwości przyłączenia do istniejącej lub planowanej sieci wodociągowej i dopuszczenia korzystania z własnych ujęć wody – studni, tak jak w przypadku pozostałych elementów uzbrojenia, inwestor powinien wykazać, iż możliwe jest korzystanie z indywidualnego ujęcia wody, czyli, że realnie a nie tylko teoretycznie teren inwestycji posiada wystarczające dla budynku mieszkalnego zasoby zdatnej do picia wody. Skarżąca nie wykazała również istnienia studni na terenie inwestycji. Inwestycja nie spełniała zatem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp i już tylko z tego powodu organ był władny odmówić ustalenia warunków zabudowy.
Ponadto gdy chodzi o pozostałe warunki odnoszące się do kontynuacji funkcji i cech zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp to Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że inwestycja projektowana przez skarżącą nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, jak też wskaźnika powierzchni zabudowy. Obecnie projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie kontynuuje w swej funkcji istniejącej w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej. Odnosząc się zaś do kwestii niespełnienia wymogu kontynuacji w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy wskazano, że z analizy urbanistycznej jasno wynika, iż wskaźnik powierzchni zabudowy dla jedynego w obszarze analizowanym terenu zabudowanego wynosi 0,09. To z kolei oznacza, że propozycja zabudowy o intensywności na poziomie 0,12 odbiega od intensywności zabudowy zastanej.
- 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) w zw. z art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez brak przeprowadzenia dowodu z dokumentów załączonych do skargi i przyjęcie w oparciu wyłącznie o twierdzenia analizy urbanistycznej, że wskaźnik powierzchni zabudowy dla jedynego w obszarze analizowanym terenu zabudowanego wynosi 0,09, podczas gdy w rzeczywistości, zgodnie z dokumentami załączonymi do skargi, wskaźnik powierzchni zabudowy dla jedynego terenu zabudowanego w obszarze analizowanym (działek nr [...] i [...]) wynosi 0,12, co jest wartością tożsamą ze wskaźnikiem projektowanej przez inwestora zabudowy;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dla kontynuacji wskaźnika nowej zabudowy konieczne jest, aby wskaźnik był identyczny dla zabudowy projektowanej i średniej wartości wśród zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, podczas gdy wskaźnik nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, a nie w wysokości średniego wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym;
- b) art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kontynuacja istniejącej funkcji zabudowy nie dotyczy rzeczywistej funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), a funkcji określonej dla istniejącej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy kontynuacja istniejącej funkcji zabudowy każdorazowo odnosi się do faktycznej funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym;
- c) art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że inwestor nie dochował wymogu wykazania, że projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w zakresie zaopatrzenia w wodę, podczas gdy istniejąca na sąsiednich działkach nr [...] i [...] zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna czerpie wodę z własnego ujęcia (studni), w związku z czym warunki hydrologiczne terenu pozwalają na wykorzystanie własnego ujęcia również dla projektowanej inwestycji na sąsiednich działkach nr [...] i [...].
W związku z podniesionymi zarzutami, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
- 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.).
- 3.3. W pierwszej kolejności wskazać należy na pewną niedoskonałość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, to jest skoncentrowanie się na przesłance określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp dotyczącej oceny czy uzbrojenie jest wystarczające dla realizacji określonej inwestycji, co mogło zasugerować skarżącej, że jest to kluczowy problemem w sprawie. Tymczasem fundamentalną kwestią w niniejszej sprawie jest ocena podstawowej przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp tj. zasady kontynuacji. Takie sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.
- 3.4. W świetle art. 61 ust. 1 upzp przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze podobnego obiektu wyklucza ustalenie warunków zabudowy. Innymi słowy art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp powinien być rozumiany w ten sposób, że brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestia dostępu do uzbrojenia, dostępu do drogi publicznej i wielkość wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym ma charakter wtórny i podlega rozważeniu, gdy w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jeden podobny obiekt.
- 3.5. W świetle powyższego kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że kontynuacja istniejącej funkcji zabudowy nie dotyczy rzeczywistej funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), a funkcji określonej dla istniejącej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela wykładnię tego przepisu przedstawioną w zaskarżonym wyroku. Mianowicie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp sformułowanie "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji", musi być rozumiane w ten sposób, że decydujące znaczenie ma sposób zabudowy obiektu, który ma być punktem odniesienia dla nowej zabudowy. Skoro budynek na działkach sąsiednich został zrealizowany w ramach zabudowy zagrodowej, w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 10 sierpnia 2010 r., to w sposób jednoznaczny definiuje to funkcję urbanistyczną tego budynku i terenu. Okoliczność, że zrealizowany w ramach zabudowy zagrodowej budynek przybrał postać budynku mieszkalnego w żaden sposób nie zmienia planistycznej funkcji terenu, którą wyznaczyła ww. decyzja o warunkach zabudowy z 2010 r., która nadal może stanowić podstawę do zrealizowania budynku gospodarczego.
- 3.6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa różni się od zabudowy jednorodzinnej i służy przede wszystkim prowadzeniu działalności rolniczej, a w związku z tym może powodować uciążliwości, wykluczające istnienie na danym terenie zabudowy mieszkaniowej Zabudowa zagrodowa stanowi inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jedno lub wielorodzinnej i te dwie funkcje wykluczają się. Stosownie do § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
- 3.7. Dodatkowo z punktu widzenia wykładni systemowej, zaproponowany przez skarżącą sposób rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, jest oczywiście sprzeczny z celami jakim ma służyć ustalanie warunków zabudowy w ramach tzw. krajowego porządku planistycznego, mając na uwadze zachowanie ładu przestrzennego i uniemożliwienie niekontrolowanego "rozlewania się" strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o charakterze osiedlowym poprzez powiązywanie jej z obiektami realizowanymi w ramach zabudowy zagrodowej. Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, że dążenie skarżącej do zagwarantowania jej prawa do zabudowy jednorodzinnej względem poprzednio wybudowanego budynku w zabudowie zagrodowej, nie jest dążeniem usprawiedliwionym celami upzp i nie powinno zasługiwać na ochronę.
- 3.8. W związku z tym, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest nieusprawiedliwiony, w zasadzie bezprzedmiotowe jest analizowanie kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji co do wskaźników powierzchni zabudowy, ponieważ skoro a limine niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego, to siłą rzeczy Sąd I instancji nie naruszył art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa i § 5 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ żaden wskaźnik zabudowy nie został ustalony.
- 3.9. Podobnie bezprzedmiotowa jest dyskusja o zastosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, chociaż w tym zakresie również Sąd I instancji prowadził zbytecznie szerokie rozważania. Skoro niedopuszczalne jest zrealizowanie określonego zamierzenia budowlanego, to ocena czy uzbrojenie jest wystarczające dla jego realizacji nie ma żadnej racji bytu. Tym samym nie doszło w sprawie do błędnego zastosowania powołanego przepisu.
- 3.10. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.